優(yōu)化我國消耗臭氧層物質(zhì)進出口行政審批制度的探討

陳濟濱 宋 陽(環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心，北京 100035)

優(yōu)化我國消耗臭氧層物質(zhì)進出口行政審批制度的探討

陳濟濱 宋 陽
(環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心，北京 100035)

為履行《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》國際公約，國家建立了消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)進出口審批管理制度。十二屆全國人大會議后，為促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，國家采取了簡政放權(quán)，優(yōu)化行政審批等改革措施。本文對如何緊跟國家改革的步伐，優(yōu)化ODS進出口審批管理，從其發(fā)展過程和現(xiàn)狀到對轉(zhuǎn)變觀念—提高促進國家經(jīng)濟發(fā)展和服務(wù)的意識，對實行分類管理與網(wǎng)絡(luò)審批標(biāo)準(zhǔn)化相結(jié)合，加強對貿(mào)易過程和結(jié)果的監(jiān)督等方面進行了分析論述。研究指出，管控 ODS進出口貿(mào)易是履行國際公約的要求，對ODS行政審批進行創(chuàng)新改革不是要取消或簡單地下放審批權(quán)，而是要放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，以創(chuàng)新改革的精神和勇氣轉(zhuǎn)職能、提效能，促進國家經(jīng)濟與提升國家履約形象的軟實力。

行政審批；消耗臭氧層物質(zhì)；進出口；優(yōu)化

引言

中國共產(chǎn)黨十八大和十八屆全會精神，中央經(jīng)濟工作會議精神和十二屆全國人大三次會議通過的《政府工作報告》中明確了深入推進改革的重點領(lǐng)域和重點工作，其中包括深化行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)、建立規(guī)范行政審批的管理制度。在2016年5月9日，國務(wù)院召開的全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強發(fā)表重要講話，總結(jié)回顧了三年多來簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革情況，強調(diào)了要以更有力舉措深化“放管服”，推進行政體制改革、轉(zhuǎn)職能、提效能。此前國務(wù)院部門共取消和下放了行政審批事項618項，占原有審批事項的36%。依據(jù)履行《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(下稱議定書)國際公約的要求，我國對消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)進出口貿(mào)易進行行政審批管理也應(yīng)認(rèn)真落實、勇于創(chuàng)新，簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，深化ODS行政審批制度改革。

1 我國ODS進出口管理基本狀況

按照議定書的要求，我國于2000年建立了消耗臭氧層物質(zhì)進出口審批許可制度，成立了由環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)三部門組成的國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦公室(下稱進出口辦)。

議定書要求對ODS的進出口實行配額許可管理[1]，為此我國制訂了“消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦法”[2]等有關(guān)政策。企業(yè)在進行ODS貿(mào)易前先要提交書面申請材料，同時通過網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)提交電子申請(表)。進出口辦審批人員在收到書面和電子版申請材料后，通過網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)進行初審、公示、復(fù)審、打印審批單的操作，再報送主管領(lǐng)導(dǎo)簽字、蓋章后將審批單寄送給申請企業(yè)。企業(yè)從申請到收到審批單要20個工作日左右。

我國履行國際公約的初期，ODS貿(mào)易還有許多的進口，2000年后逐步轉(zhuǎn)為以出口為主，隨著CFCs(全氯氟烴)物質(zhì)的淘汰，自2010年后，我國的ODS出口90%以上是HCFCs(含氫氯氟烴)，年均辦理出口審批3000批次左右，按國際公約淘汰時間表[3]，這種狀況今后還將持續(xù)相當(dāng)長的一段時期。因此，我國的ODS進出口審批，大部分是對HCFCs的出口審批。全國已注冊從事HCFCs出口的企業(yè)100多家，但貿(mào)易活躍的約30～50家。

消耗臭氧層物質(zhì)進出口貿(mào)易行政審批的要點主要包括：貿(mào)易國別、ODS種類、用途、數(shù)量等。隨著國際履約進程，當(dāng)前審批呈現(xiàn)出要點變得越來越簡單，重復(fù)性越來越高，難度越來越低的特點。首先，從“貿(mào)易國別”來看，按國際公約規(guī)定締約國與非締約國不準(zhǔn)許進行ODS貿(mào)易，目前全球已有197個國家和地區(qū)加入公約[4]，貿(mào)易對象為非締約方的情況極為罕見。其次，從“貿(mào)易物質(zhì)種類”來看，90%以上的審批是針對HCFCs的出口；其它的出口物質(zhì)和出口量非常少，僅占出口(審批)量的10%左右。第三，從“出口數(shù)量”的管控來看。對于主要的出口物質(zhì)HCFCs，基本上沒有數(shù)量的限制。這是因為按議定書的定義(國內(nèi)消費量=生產(chǎn)量+進口量-出口量)[5]，在限制國內(nèi)生產(chǎn)量的前提下，支持企業(yè)更多地出口有利于減輕國內(nèi)消費量的淘汰壓力，并可使企業(yè)和國家獲取更多的經(jīng)濟利益；第四，對進口物質(zhì)的管控，目前申請和審批量非常少。

現(xiàn)實中的實際情況是企業(yè)申請出口HCFCs等ODS物質(zhì)90%以上是能夠獲得批準(zhǔn)通過的。

2 當(dāng)前進出口審批管理存在的問題

2.1 審批管理方式有待改進

2000年ODS進出口管理辦公室成立時，由于管理經(jīng)驗和技術(shù)手段的限制，當(dāng)時的審批方式是要求企業(yè)每一筆(單)的貿(mào)易都要提交書面申請，由審批人員人工審批。十幾年來，隨著履約進展，進出口貿(mào)易的情況已發(fā)生了重大的變化——在貿(mào)易國、出口物質(zhì)、出口數(shù)量等審批要點都已變得非常簡單、明確，具有了高重復(fù)性、單一性特點；并且貿(mào)易活躍的企業(yè)早已非常熟悉國家履約要求與進出口管理規(guī)則。在審批事項具備了這樣的特點和條件下，當(dāng)前的無差別的審批管理方式與國家簡政放權(quán)、優(yōu)化審批的要求有較大的差距，可以考慮采取類似“綠色通道”分類管理的做法使審批變得更為簡單、通暢，從而降低企業(yè)貿(mào)易成本，減少行政資源浪費。

2.2 網(wǎng)絡(luò)審批管理系統(tǒng)應(yīng)用有待進一步充分發(fā)揮作用

2010年后開始使用網(wǎng)絡(luò)審批管理系統(tǒng)。通過使用網(wǎng)絡(luò)審批管理系統(tǒng)方便了日常管理中的數(shù)據(jù)查詢和統(tǒng)計，也為環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)三部門間的數(shù)據(jù)交換等方面提供了便利，但審批系統(tǒng)的作用還有待于進一步發(fā)揮。目前雖然使用了網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)，企業(yè)仍然還需要提交書面申請，在進行審批時也需要一式三份紙件進行報批審簽。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)目前還不具備為企業(yè)提供審批進程的查詢功能，申請和審批效率均有待提高。

2.3 前端審批與對實際貿(mào)易最終結(jié)果的監(jiān)察不能脫節(jié)

近年來我國向國際機構(gòu)報出的出口數(shù)據(jù)或與進口國核對數(shù)據(jù)進行比對時，經(jīng)常出現(xiàn)中國提供的出口數(shù)據(jù)遠大于進口國提供的數(shù)據(jù)的情況。此外，日常審批也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)企業(yè)提交的申請材料不真實等問題。究其原因，主要企業(yè)申請文本材料在形式上符合要求，而實際貿(mào)易事項與報批事項并不完全一致，甚至因市場價格、交貨期等因素調(diào)換批準(zhǔn)的貿(mào)易事項。這說明僅注重對文本材料的審核，不能全面確保貿(mào)易情況的真實；也表明各級的環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合聯(lián)動，加強對貿(mào)易過程與結(jié)果的事中、事后的監(jiān)督、核查，及時糾正、遏制企業(yè)的違規(guī)違法現(xiàn)象。

3 改革創(chuàng)新措施建議

遵照國務(wù)院“推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展[6]”的相關(guān)要求，建議采取以下措施深化ODS進出口行政審批管理改革。

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整處理好ODS進出口管理與服務(wù)企業(yè)的關(guān)系

在符合國際公約要求和確保實現(xiàn)國家履約目標(biāo)的大前提下，建議賦予企業(yè)更多的ODS貿(mào)易自主權(quán)，并讓企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的履約的責(zé)任。改變每筆貿(mào)易都要一刀切、無差別地提交書面申請材料的現(xiàn)狀，將注重前端的審批轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_規(guī)則和引導(dǎo)企業(yè)自覺遵守規(guī)則，同時各級環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)部門加強對事中事后的監(jiān)督、監(jiān)察，“誰違法，法律制裁誰”，讓“守信者一路綠燈，失信者處處受限”。

3.2 引用“負面清單”的方式，對企業(yè)和物質(zhì)等要素進行分類管理

中國共產(chǎn)黨十二大四中全會的政府工作報告中還明確指出：“建立健全權(quán)力負面清單管理模式，劃定政府與市場、社會的權(quán)責(zé)邊界。深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)，最大限度縮減政府審批范圍[6]”。這為創(chuàng)新和改革進出口審批管理既提出了明確的要求，也指明了應(yīng)采取的具體措施。當(dāng)前的進出口審批主要集中在30-50家非常熟悉國家的政策法規(guī)的企業(yè)，并且約80%的審批是以出口HCFC-22(二氟一氯甲烷)為主。在此情況下如對企業(yè)、出口物質(zhì)、進口國等審批要素進行再分類(列出清單)，對遵紀(jì)守法、業(yè)績優(yōu)良的企業(yè)，加大審批的步長。如：對于出口HCFC-22而言，先確定一個上限配額和有效期，在配額與有效期內(nèi)由企業(yè)自主安排出口，自動獲得審批(自動打印審批單)，這樣即減少了約80%的工作量，又可大大地提高管理與貿(mào)易的效率。對于進口和非HCFC-22的出口業(yè)務(wù)以及不夠活躍或?qū)φ叻ㄒ?guī)不夠了解，業(yè)績不佳的企業(yè)列入“負面清單”，對這類進出口貿(mào)易由人工嚴(yán)格審批為主，予以重點關(guān)注。實施“負面清單”管理后可將更多的精力投入到事中事后的監(jiān)督核查中。

3.3 加快進出口行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

政府工作報告中明確指出：“加快推進行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)化直接面向企業(yè)和群眾的服務(wù)項目的辦事流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。加強部門間業(yè)務(wù)協(xié)同。推廣‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’全面推進政務(wù)公開[6]?！痹趯嵭蟹诸悺柏撁媲鍐巍惫芾淼耐瑫r，加大網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)的升級改造力度，盡快分步實現(xiàn)無紙化，標(biāo)準(zhǔn)化和自動化審批*。無紙化審批可取消企業(yè)提供書面申請材料和審批部門打印后寄送審批單，可節(jié)省大量的資源；標(biāo)準(zhǔn)化和自動化審批可進一步節(jié)省行政審批的資源；同時可以最大限度地做到公開透明，減少乃至消除不同審批人員之間的審批差異和同為一個審批人員在審批標(biāo)準(zhǔn)、尺度掌握上的波動，也有利于防止滋生腐敗。

4 研究結(jié)論

管控 ODS進出口貿(mào)易是履行國際公約的要求，對ODS行政審批進行創(chuàng)新改革不是要取消或簡單地下放審批權(quán)，而是要放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，以創(chuàng)新改革的精神和勇氣轉(zhuǎn)職能、提效能，促進國家經(jīng)濟與提升國家履約形象的軟實力。

[1] 《蒙特利爾議定書》第4B條款 許可證制度.

[2]《消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦法》，環(huán)境保護部、商務(wù)部、海關(guān)總署 2014年 第26號令.

[3]《蒙特利爾議定書》締約方第19次會議修正案第6項決定，Decision XIX/6：Adjustments to the Montreal Protocol with regard to Annex C，Group I，substances (hydrochlorofluorocarbons).

[4]Decision XXVI/1：Status of ratification of the Vienna Convention，the Montreal Protocol and the London，Copenhagen，Montreal and Beijing amendments to the Montreal Protocol.

[5]《蒙特利爾議定書》第1條款定義.

[6]李克強.在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上的講話：深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)，推進行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能.

Discussion on Optimizing the Administrative Examination and Approval System of the Ozone-Depleting Substance Import & Export of China

CHEN Jibin SONG Yang
(Foreign Economic Cooperation Office，MEP，Beijing 100035)

In order to compliance with The Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer，the nation established the ozone-depleting substance (ODS) import & export examination and approval management system. After the 12th meeting of the National People's Congress，to promote the development of the domestic economy，the central government has taken reform measures such as streamlining government and release rights，optimizing the administrative examination and approval. This article on how to follow the country’s reform pace，optimizing the administration of ODS import & export examination and approval，from its development process and status quo to change ideas，i.e. to improve service consciousness，to promote national economic development and to categorized management combined with network standardization of examination and approval，to strengthen the supervision of trade process and result，etc. were analyzed and discussed. The study pointed out that control ODS import & export is to fulfill the requirements of international conventions. The ODS administrative approval reform is not to cancel or simply devaluated approval authority，but to combine of management and decentralization approval right，optimization services，with innovation spirit and courage on the reform of function conversion and raise efficiency，promote the national economy and improve soft power of the image of the national implementation of Montreal Protocol.

Administrative Examination and Approval；Ozone-Depleting Substance (ODS)；Import & Export；Optimizing

陳濟濱，高級工程師，從事國家履約環(huán)境項目管理與政策研究

宋陽，工程師，從事消耗臭氧層物質(zhì)進出口審批管理工作

X21

A

1673-288X(2017)01-0044-03

引用文獻格式：陳濟濱 等.優(yōu)化我國消耗臭氧層物質(zhì)進出口行政審批制度的探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：44-46.