苕溪流域種植業面源管理體系研究
——以湖州市為例

馬 恒 黃 丹 施紅英

(1.浙江省環境保護科學設計研究院，杭州 310007；2.湖州市農業局，湖州 313000； 3.湖州市環境保護局，湖州 313000)

苕溪流域種植業面源管理體系研究
——以湖州市為例

馬 恒1黃 丹2施紅英3

(1.浙江省環境保護科學設計研究院，杭州 310007；2.湖州市農業局，湖州 313000； 3.湖州市環境保護局，湖州 313000)

湖州市苕溪流域在種植業面源管理方面，雖然建成“政府主導管理模式+科技管理模式+市場化管理模式+公眾管理模式”的復合型管理模式，但仍存在部門權責不明晰，統籌協調機制不健全，未形成專項規劃，政策體系不健全等問題。本文從設立流域垂直管理機構，建立協調與管理機制，制定專項規劃，完善政策體系和健全污染監控體系五方面提出了對策，為苕溪流域種植業環境管理提供參考。

苕溪流域；種植業；管理體系；湖州市

苕溪是浙江省八大水系之一，地跨臨安、余杭、德清、安吉、吳興區和長興6個縣市區。近年來，苕溪流域工業污染、農村生活污染得到的控制，農田流失已成為流域非點源污染的主要來源之一，種植業面源污染防治被日益重視。本文以湖州市為例，研究苕溪流域種植業面源管理體系，分析現狀剖析問題，提出對策建議，以提高污染防治管理水平和效率。

1 湖州市苕溪流域種植業面源污染防治現行組織管理模式

目前，湖州市采用以政府主導管理模式為主，以科技管理模式、市場化管理模式和公眾管理模式為輔的復合型管理模式，開展苕溪流域種植業面源污染防治，覆蓋耕作管理、化肥農藥減量增效、灌溉排水管理、農業投入品廢棄包裝物回收與處理、耕地保護與土壤修復管理、水污染防治管理等關鍵控制點。

1.1 政府主導管理模式

政府主導管理模式是行政主管部門履行其各自職責，以行政命令控制、行政監管加強種植業農業面源防治的模式。湖州市農業局和市環保局是種植業面源污染防治的主要部門，發展和改革委員會、財政局、科技局主要從產業政策、財政政策、科技推廣及研發政策等方面予以支持，其它相關部門各司其職，但職能存在交叉現象。

1.2 市場化管理模式

市場化管理模式是運用補貼、補助、政府購買服務等方式吸引社會資本、社會力量共同參與種植業面源污染防治的模式。

(1)以農民專業合作社為依托的市場化管理模式

湖州一些植保農機專業合作社等新型服務型專業合作社不斷發展，為小規模種植開展統一農田耕作、收獲、排灌、植保、測土配方、秸稈收集加工等農業社會化服務，2016年全市實施病蟲害統防統治面積達39.52萬畝，建成綠色防控融合面積19.2萬畝，化學農藥施用量均減少3%以上。

(2)委托公司化的市場化管理模式

在農業投入品廢棄包裝物回收與處置和灌溉排水方面，湖州苕溪流域各區縣以招投標形式，確定第三方公司進行農業投入品廢棄包裝物的歸集儲運與無害化處理；對于能夠實現盈利的小型農田水利工程，推向市場，實行公司化和物業化管理。

1.3 公眾管理模式

公眾管理模式基于農民自愿采納政府管理政策的基礎之上，是源頭管理的一種方式。目前，湖州市種植業面源污染防治公眾管理模式只作為管理體系中輔助其它管理模式的手段，主要有以下幾種類型。

(1)以村規民約約束農戶行為

現今湖州所屬區縣的大部分村都將生態環境保護、合理用藥、合理用肥、禁止露天焚燒秸稈等列入了村規民約，以此約束農戶改變其行為習慣。如安吉縣高家堂村的村規民約中規定“嚴禁在水源地范圍內傾倒垃圾，使用各類農藥、化肥?！?；“竹山林地嚴禁使用有毒有害農藥、化學除草劑和毀林種植經濟作物?！薄?/p>

(2)以補貼形式激勵公眾自主參與

德清縣對為散戶(50畝以下)提供水稻機械化統一育插秧、病蟲害統防統治等服務的糧食生產服務組織，采用“以獎代補”的方式給予不高于每畝60元的補助。

(3)公眾參與監督管理

湖州市對第一時間發現并撥打公眾監督舉報電話舉報秸稈露天焚燒的個人，經核實后給予每片火點100元獎勵。

1.4 科技支撐管理模式

科技支撐管理模式以科技的手段加強管理體制的效力，以人才的引進管理體制的結構，對提高環境管理水平和效率具有重要作用。

湖州市在基本完成“三位一體”基層農業公共服務體系建設基礎上，與浙江大學聯合構建以涉農高?？蒲袡C構為主導、本地農技推廣組織、農業龍頭企業、農業科技企業、農民專業合作社、農業生產基地等共同參與的農科教結合、產學研一體化的“1+1+N”農技推廣新型聯盟，開展項目研發、示范與推廣、技術成果共享等方面的密切合作。

2 現行組織管理體系存在的主要問題

2.1 缺乏明確、權威的管理機構，部門權責不明晰

我國現行立法并沒有明確權威的種植業面源污染防治主管機構和執法機構。盡管湖州市在《湖州市五水共治2014-2017年實施方案》等文件中，提出市農業局是農業面源污染防治的牽頭協調單位，但農業局與其它市級部門是平級單位，在開展牽頭協調實際存在一定的難度。另外，流域系統具有整體性、地域分異性、污染的跨界單向外部性，因此在水環境管理中必須體現流域綜合管理的思想。雖然水利部在太湖流域設立了太湖流域管理局，但該機構只是水利部的派出機構，僅限于代表水利部行使所在流域內的水資源管理職責，不涉及水環境管理，并不是真正意義上的流域綜合管理機構。

此外，種植業面源污染防治涉及農業、環保、水利等多個行政主管部門，“政出多門”導致地方政府以及各職能部門之間責任權利邊界模糊，職責職能交叉，權責不一，影響工作開展。如環保、國土資源部門在配合農業部門開展農業兩區土壤污染防治中的具體職責分工不明確。

2.2 缺乏高效整合的協調機制，資源未有效整合

種植業面源污染防治是項系統工程。湖州市尚未針對種植業面源污染防治建立系統、高效的協調機制。農業、環保、水利等各部門依照各自職責所開展的與農業土壤、流域水體相關的監測，在污染監控體系、監測布點、數據信息等方面未形成資源整合與共享，影響工作實效。

2.3 未形成專項規劃或行動計劃，缺乏系統性和延續性

湖州市苕溪流域種植業面源污染防治的相關內容和要求分散在各個規劃、行動計劃和專項中，如五水共治、國家現代農業示范區建設、水環境綜合治理方案等，未有專項行動計劃或專項規劃，使得種植業面源污染防治工作缺乏頂層設計，欠缺一定的系統性和延續性。

2.4 政策體系不健全，復合型管理模式有待進一步優化

由于政策體系不完善、政策執行不到位等問題，復合型管理模式并未能完全發揮作用。在農藥、肥料的使用與管理中，依托農業社會化服務組織的市場化管理模式推廣范圍有待進一步擴展，種植散戶的自主意識不強，公眾參與監督的積極性不高。在耕作管理方面，政府在優化布局及制定種植業發展規劃中，鮮有從改善種植環境質量、削減種植業面源污染的角度予以考慮；除了耕作農機化，市場化在其它耕作管理方面所發揮的作用尚不明顯。種植業面源污染第三方治理仍處于摸索階段。

3 對策與建議

3.1 設立省市縣苕溪流域垂直管理機構，建立高效的綜合協調機制

打破現有的行政管轄界限，以流域綜合管理的理念，以垂直管理形式成立省市縣三級苕溪流域綜合管理機構，統籌協調苕溪流域的種植業面源污染防治，保證水環境管理的整體性。同時，以各級苕溪流域管理機構牽頭，建立行政區域內多部門共同參與的高效的綜合協調機制，實現無縫對接，提高環境管理協同能力。

3.2 理順監管體制，建立科學的管理機制

明確現有職能部門在種植業面源污染防治各環節中的職責權限和主體責任。建立健全管理機制，將種植業面源污染防治工作的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，建立種植業面源污染防治的首長負責制，實行責任首問制、追究制、考評制，建立和完善層級監督和社會監督機制。

3.3 制定種植業面源污染防治專項規劃，實施分區管控、分類指導

制定種植業面源污染防治專項規劃或行動計劃，做好頂層設計和系統規劃，根據轄區種植業分布情況、作物種類、水環境現狀等，將流域劃分為不同等級防護區，并提出分區防治管控要求和實施方案，實行分區管控、分類指導。

3.4 完善政策體系，多措并舉提高管理效率

一、完善種植業面源污染防治法律法規體系和標準體系，強化制度的剛性，發揮標準的重要支撐作用；二、運用多樣的市場化管理措施。研究制定化肥和農藥施用量的限額控制及超量使用稅收政策、環境友好型種植業生態補償機制，探索建立面源與點源、面源與面源的排污許可交易制度；三、加強環境友好型技術和種植業污染治理的有效供給，創新技術推廣模式，以現身說教，示范指導，制定通俗易懂、圖文并茂的技術指導手冊等方式提高推廣效果；四、明確公眾參與的內容、程序與機制，通過教育、培訓、宣傳等多種措施，樹立公眾的生態環保意識，調動公眾廣泛參與的主觀能動性。

4 研究小結

近年來，苕溪流域工業污染、農村生活污染得到的控制，農田流失已成為流域非點源污染的主要來源之一，種植業面源污染防治被日益重視。本文以湖州市為例，研究苕溪流域種植業面源管理體系，分析現狀剖析問題，提出對策建議，以提高污染防治管理水平和效率。研究表明，湖州市苕溪流域在種植業面源管理方面，雖然建成“政府主導管理模式+科技管理模式+市場化管理模式+公眾管理模式”的復合型管理模式，但仍存在部門權責不明晰，統籌協調機制不健全，未形成專項規劃，政策體系不健全等問題。為此本文在以上研究基礎上提出相關進一步加強管理的對策，以期為苕溪流域種植業環境管理提供參考。具體對策包括：一是設立省市縣苕溪流域垂直管理機構，建立高效的綜合協調機制；二是理順監管體制，建立科學的管理機制；三是制定種植業面源污染防治專項規劃，實施分區管控、分類指導；四是完善政策體系，多措并舉提高管理效率。

[1]孫作雷.苕溪流域農業非點源污染風險評估研究[D].杭州：浙江大學，2015.

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[3]余昱葳.縣域面源污染控制管理模式與政策研究[D].杭州：浙江大學，2012.

[4]李明華.環境法治與社會發展評論[M].北京：中國法制出版社，2010.

[5]羅宏，王業謠，馮慧娟等.論流域環境經濟學[J].環境科學研究，2010(2)：232-236.

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[7]張蔚文.農業非點源污染控制與管理[M].北京：科學出版社，2011.

Study of the Situation and the Countermeasure on Management System for Control Non-point pollution of Planting in the Tiaoxi River Watershed： Case Study by Huzhou

MA Heng1HUANG Dan2ShI Hongying3

(1. Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou，310007； 2.Huzhou Agriculture Bureau，Huzhou，313000；3. Huzhou Municipal Environmental Protection Bureau.Huzhou，313000)

Huzhou city in Tiaoxi watershed planting non-point source management，although the complex management mode built “government leading management mode + technology management mode + market management mode + public management mode”，but there are still some responsibilities are not clear，coordination mechanism is not perfect，has not formed the special planning，the policy system is not perfect the problem. This article from the establishment of watershed vertical management agencies，establish coordination and management mechanism，formulate specific plans，and puts forward some countermeasures for perfecting the policy system and sound pollution monitoring system in five aspects，to provide reference for the planting of Tiaoxi watershed environmental management.

Tiaoxi river watershe；non-point pollution of planting；management system；Huzhou

馬恒，工程師，主要從事生態環保規劃、政策與標準研究

X21

A

1673-288X(2017)02-0198-03

項目資助：水體污染控制與治理科技重大專項(2014ZX07101-012)

引用文獻格式：馬 恒 等.苕溪流域種植業面源管理體系研究[J].環境與可持續發展，2017，42(2)：198-200.