創新環境管理制度推進環境污染第三方治理
——以杭州市改革為例

吳潔珍 何 恒 丁哲瀾

(浙江省發展規劃研究院，浙江 杭州 310012)

創新環境管理制度推進環境污染第三方治理
——以杭州市改革為例

吳潔珍 何 恒 丁哲瀾

(浙江省發展規劃研究院，浙江 杭州 310012)

環境污染第三方治理是我國環境管理制度的重大創新。本文以杭州市探索環境污染第三方治理改革為例，研究其改革的條件、目標、途徑與舉措。主要提出以杭州市區城鎮生活垃圾為第三方治理重點領域，以杭州市環境集團公司運營體制改革為重點任務，開展既有城鎮生活垃圾處置設施的運營體制改革和城鎮生活垃圾、污水處理設施的升級改造示范，以期為其它地區探索環境管理制度提供借鑒。

杭州；環境管理制度創新；第三方治理；生態文明建設

環境污染第三方治理是我國環境管理制度的重大創新。2014年12月國務院辦公廳出臺《關于推行環境污染第三方治理的意見》，明確第三方治理的總體要求、改革路徑和支持政策。2015年4月《關于加快推進生態文明建設的意見》提出，要“積極推進環境污染第三方治理，引入社會力量投入環境污染治理”。2015年9月《生態文明體制改革總體方案》提出，“通過政府購買服務等方式，加大對環境污染第三方治理的支持力度”。在國家的高度重視和推動下，近年來各地在環境污染第三方治理方面進行了積極探索，取得初步成效，但也存在許多問題亟需解決。本文以杭州市探索環境污染第三方治理改革為例，研究其改革的條件、目標、途徑與舉措，以期為其它地區探索環境管理制度的創新，加快推進生態文明建設提供借鑒。

1 研究區域的改革基礎

杭州市在承辦G20峰會及籌備2022年亞運會等國際性會議賽事期間，更加重視環境公用設施的建設與運營，希望進一步提高污染治理效率，降低污染治理成本，促進環保企業健康發展。杭州市的污水處理市場化程度已較高，引入了大量社會資本共同建設運營。而城鎮生活垃圾大部分由國有獨資公司負責集中收運、處置，所處理的生活垃圾約占清運量的55%，整體市場化程度不高，迫切需要進行改革。杭州市開展環境污染第三方治理改革，具備以下有利條件：

1.1 在國內較早探索污染治理市場化運營管理，第三方治理市場需求較大

杭州市是國內較早進行固體廢棄物處理市場化運作改革的城市。2002年、2004年以BOT模式建成投產2座垃圾焚燒發電廠，在國內較早開展垃圾焚燒發電特許經營。2006年底出臺城區垃圾處理體制方案，在處理環節上實行市場化運作，有償收取費用。杭州市在污染治理市場化道路上所做的不懈探索，奠定了先行先試工作基礎。同時杭州市人口密集，預計2020年生活垃圾產生量約11500噸/日，將新增2000噸/日的垃圾產生量。垃圾產生量大、處理方式多樣的生活垃圾處置需求有利于開展第三方治理試點。

1.2 環境污染治理收費機制和監管體系初步建成，第三方治理發展環境良好

杭州市認真落實習近平同志在浙江工作時提出的“綠水青山就是金山銀山”等發展理念和生態文明戰略思想，積極實施“環境立市”戰略并成效顯著，是國家第一批生態文明先行示范區、節能減排財政政策綜合示范城市試點、第一批低碳試點城市等。為加強環境污染治理，建立污染治理長效機制，近年來杭州市陸續出臺了《推進市區生活垃圾三化四分工作實施意見》、《杭州市生活垃圾管理條例》、《杭州市餐廚廢棄物管理辦法》，以最嚴的措施來加強生活垃圾管理，第三方治理發展環境較好。

1.3 主要改革主體杭州市環境集團綜合實力較強，第三方治理改革積極性高

杭州環境集團業已形成垃圾清潔直運、生態填埋、生物處理、焚燒處理、滲瀝液處理和沼氣發電等固廢處理的全產業鏈，擁有一批先進的、自有知識產權的垃圾處理專利技術、設備設施等。作為杭州市的垃圾處理實施主體，愿意參與改革。

2 改革目標的研究

結合杭州市的實際，堅持整體推進與重點突破相促進的原則，研究提出本次改革以杭州市區城鎮生活垃圾為第三方治理重點領域，以杭州市環境集團公司運營體制改革為重點任務，開展既有城鎮生活垃圾處置設施的運營體制改革和城鎮生活垃圾、污水處理設施的升級改造示范。進一步提高政府管理和服務水平，加快環境污染治理市場的全面開放，探索建立污染治理的有效模式，努力形成促進第三方治理的監管制度和政策支持體系，著力培育公平、競爭、有序的市場環境。

2.1 建立完善污染治理機制

探索建立污染治理的有效模式，完善垃圾收費定價機制等污染治理機制，努力形成促進第三方治理的監管制度和政策支持體系，基本形成高效、優質、可持續的環境公用服務市場化供給體系。

2.2 顯著提高環境污染治理能力

完善杭州市區生活垃圾處理基礎設施體系和服務管理體系，顯著提升城鎮生活垃圾無害化處理能力，杭州市區生活垃圾無害化處理能力提高到10750噸/日。顯著增強城鎮生活垃圾減量化和資源化能力，初步建立生活垃圾減量、分類收集處理處置體系。加快建立餐廚垃圾集中收集、分類回收體系，餐廚垃圾處理能力達到427噸/日。加快污水處理設施升級改造，新增污水集中處理能力20萬噸/日，新增污泥集中處置能力4360噸/日。

2.3 顯著提高環境污染治理水平

不斷提高生活垃圾處理等污染治理設施的運行負荷率和達標排放率，不斷降低生活垃圾處理設施的運營成本，顯著提升生活垃圾處理產業化發展水平。

2.4 顯著提高環境污染治理成效

垃圾處理設施污染物排放全部達到城鎮生活垃圾無害化處理標準，生活垃圾無害化處理率達到100%，主城區城市污水集中處理率提高到98%，不斷提高污染物綜合治理水平。

3 改革路徑的研究

結合杭州實際，尋求改革的兩大路徑：

3.1 加快和擴大存量環境公用設施的市場化改革

推進杭州市環境集團實現股改引進社會資本，采取“股份制改革+特許經營+機制創新”等主要改革舉措，實現既有城鎮生活垃圾處置設施的運營體制改革，轉變為第三方治理，進一步加快和擴大存量環境公用設施的市場化改革。股改后公司進行市場化運作，利用社會資本及利潤投資于垃圾處理等業務，向外輸出成熟的治理模式，新建環境污染第三方治理設施，顯著降低政府的財政投入，建立起以存量盤活促進增量設施建設的良性機制。

3.2 加快和擴大環境公用處理設施升級改造的市場化改革

加快杭州市區污水垃圾處理設施的升級改造，即現狀已是第三方治理的污水處理、垃圾處理設施通過試點實現升級改造，引進社會資本，提標改造原有的污水和垃圾處理設施，新增處理能力，擴大第三方治理的市場。

4 改革舉措的研究

結合目標和路徑研究，杭州市環境污染第三方治理改革舉措一方面是重點改革垃圾處理公用事業的管理體制、投融資體制等，放寬市場準入門檻，打破垃圾收運、處理領域由政府治理為主的局面，引進社會資本，加大政府與社會資本合作(PPP)，提高市場運行效率；另一方面，要加強對污染治理市場主體的政策激勵和引導，扶持污染治理企業加快發展，完善環境污染治理產業的政策體系，有效引導并推動環境污染治理產業的發展壯大。

4.1 推進國有企業股改，轉變既有設施運營模式

首要任務是將杭州市環境集團等國有獨資企業改制成股份有限公司，列為杭州市國企改革的重點任務之一。其次是改變這些國有企業既有垃圾、污水處理設施的運營模式。根據垃圾收運、垃圾處理設施的可經營性等情況，采取特許經營、委托運營、購買服務等方式轉變既有設施的運營模式。結合杭州實際，既有的垃圾處理設施擬采用特許經營的方式進行改革，垃圾收運設施擬推行政府購買服務的方式，收運單位將通過招投標等公平競爭方式確定。

該改革效益一是在既有設施推行特許經營，可在國內大多數既有的環境公用設施行業推廣應用，是特許經營方式的突破。二是對垃圾填埋推行特許經營方式的試點，改變之前主要集中在垃圾焚燒發電、綜合處理等范圍，擴大了特許經營的范圍。三是加快了垃圾收運環節的市場化運作，解決目前國內多數地區垃圾收運主要集中在城管環衛部門和國有獨資企業，生活垃圾收運體系大部分由政府“包攬”的問題。

4.2 推進治理設施升級改造，加大市場化運作力度

隨著環境標準和安全標準的提高，以及綠色、低碳發展戰略的貫徹落實，杭州市區現有部分環境公用設施已滿足不了日益嚴格的要求，需要結合環境污染第三方治理試點，進行提標改造和擴容，提高處理處置能力和排放標準。擴建和新增的環境公用設施全部采用BOT等模式。推進環境公用設施提標改造，重點健全生活垃圾分類收運體系，深入推進全社會垃圾分類，全面提高分類投放質量。加快垃圾填埋場和焚燒處理設施提標改造，完善現有生活垃圾處理設施技術改造和污染防治措施。鼓勵建設生活垃圾綜合處理園區，采用對多種垃圾處理技術集成進行生活垃圾綜合處理，實現各種處理技術優勢互補。加快污水及污泥處理設施提標改造，污水處理廠出水水質達到城鎮污水處理廠污染物排放一級A標準。

4.3 加強體制機制改革創新，營造有利的第三方治理環境

按照《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等要求，進一步推進政府與社會資本合作，引導和帶動社會資本投入，努力形成促進第三方治理的政策支持體系和監管制度。

(1)完善特許經營制度。根據國家頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的新要求，進一步完善杭州市基礎設施和公用事業特許經營制度，在特許經營適用領域、政策措施、績效評價、全過程監管等體現新的理念。

(2)創新投融資機制。鼓勵第三方治理企業通過上市融資、發行企業債券等實施污染治理項目，重點推進杭州市環境集團的上市融資，從而解決在垃圾填埋處置領域，由于大部分為存量資產，產權屬性較復雜，投融資機制改革進展較慢等問題。

(3)改革收費付費定價機制。在現有的垃圾收費機制基礎上，通過實行生活垃圾“階梯式”收費機制、垃圾清運收費調價機制、垃圾隨袋征收制度和按生活垃圾分類情況征收垃圾處理費，破解垃圾收費標準低、價格調整機制滯后、垃圾產生量居高不下等難題。

(4)完善環境監管制度。引入第三方監督機制和機構，加強對第三治理服務質量、治理效果的監督。依法公開監管信息，建立環境污染第三方治理的信息公開制度。創新環境監管方式，推進環境監測社會化。創新監管方式，借助各種非營利組織、行業協會、公眾，利用互聯網等信息技術手段等構成嚴密的監管網絡，提高監管效率。

5 結束語

杭州市開展環境污染第三方治理改革，將完善若干項第三方治理機制，探索若干種第三方治理模式，推進一批第三方治理項目，可有效解決杭州市環境公用設施的建設運營問題，培育形成公平、競爭、有序的市場環境，發揮杭州市在環境污染第三方治理改革方面的示范效應，從而創新環境管理制度，加快推進生態文明建設。

[1]董嘉明，范玲，吳潔珍等.政府在推進環境污染第三方治理中的作用研究[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：27-31.

[2]國務院辦公廳，《關于推行環境污染第三方治理的意見》，2014.

[3]發改委全面解讀《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20150506/615379.shtml.

[4]杭州市政府，《推進市區生活垃圾三化四分工作實施意見》，2014.

[5]杭州市人大常務委員會，《杭州市生活垃圾管理條例》，2015.

Innovative Environmental Management System to Promote The Third Party Governance of Environmental Pollution：A case study of Hangzhou

WU Jiezhen，HE heng，DING zhelan

(Zhejiang Development & Planning Institute，Hangzhou，310012，China)

The third party governance of environmental pollution is a major innovation of environmental management system in china. This paper takes Hangzhou city of environmental pollution third party governance reform as an example，to study the reform conditions，objectives，approaches and measures. The key field of the reform is the third party governance of Hangzhou urban garbage，the key task is to reform the operation system of Hangzhou environmental group company. Through the reform of the operating system of the municipal solid waste disposal facilities and the upgrading of the municipal solid waste，sewage treatment facilities to achieve the goal of reform.

Hangzhou，Environmental management system，The third party governance，Ecological civilization construction

吳潔珍，高級工程師，碩士，研究方向為環境科學與低碳發展

X21

A

1673-288X(2017)02-0052-03

引用文獻格式：吳潔珍 等.創新環境管理制度推進環境污染第三方治理[J].環境與可持續發展，2017，42(2)：52-54.