關于農村垃圾治理中政府、村民、市場的多元共治探索
——以桐廬縣為例

馬 茜 殷培紅 耿潤哲 梁璇靜

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

關于農村垃圾治理中政府、村民、市場的多元共治探索
——以桐廬縣為例

馬 茜 殷培紅 耿潤哲 梁璇靜

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

政府的大量投入相對于廣大農村來說非常有限，單純依靠政府難以從本質上改善農村垃圾污染的問題。桐廬縣在垃圾治理的前中后期融合了政府主導、村民自治、市場運作三合一的方式，通過政府制定簡便易行的方法，村民培養垃圾分類興趣；政府建章立制，村民自治破解長效難題；政府推行市場運作，村民獲利促進良性循環，最終形成了政府、村民、市場的多元共治格局。由此提出兩點對策建議：探索政府主導與村民自治相結合的治理新路徑，探索市場運作、反哺當地的長效運行新體系，以激發垃圾分類處置長效運行的內生動力。

農村垃圾；垃圾治理；市場機制；多元共治；社會治理

桐廬縣地處位于浙江省西北部，2015年末全縣戶籍總人口為40.93萬人。由于桐廬縣的垃圾以每年10%的速度增長，日處理能力500噸的縣城焚燒處理站約在2019年后滿負荷運轉，新建處理設施則面臨“鄰避效應”的難題。為破解垃圾圍城之“窘”，2012年，桐廬縣按照“政府推動、群眾主體、市場反哺”的思路，從人口占69%的農村入手，實現無害化向減量化、資源化轉變，有效破解了垃圾分類處置和資源化利用多重難題。據國家統計局桐廬調查隊的專題調查，該縣生活垃圾源頭分類工作——戶收集率及正確投放率已由2012年7月的35%上升到2015年12月的80%以上。桐廬縣的農村垃圾治理是在政府主導下，充分發揮村民這一利益主體的優勢，促進村民的自我管理以及與政府的分工合作，借助市場運作，統籌解決農村生態環境問題，實現環境保護多元共治的典型模式，對全國開展農村垃圾治理有一定的借鑒意義。

1 前期：政府政策簡便易行，村民培養垃圾分類興趣

1.1 宣傳到點到位，村民逐漸了解意義

實現“垃圾就是放錯地方的資源”最重要的一步在于源頭分類，最重要的主體是村民。桐廬縣宣傳先行，解決村民“為何分”的疑惑，牢固樹立“我要分”的思想觀念。通過基層走親、“村干部、婦女、黨員進農戶”，持續開展“小手拉大手”、“分類進課堂”等活動，編制源頭分類指導手冊，印發10萬份宣傳單，宣傳車懸掛垃圾分類的宣傳橫幅進多地宣傳，定期組織村民參觀垃圾資源化利用站，使村民直觀地感受到自己分好的垃圾變成有機肥這一成果，并通過村民自發相傳，擴大影響。在宣傳中，注重兼顧“清潔鄉村、美化環境、優化生活、資源再利用”的生態環保大道理和“垃圾在自然腐化中產生污染”的小道理；盡量達到扭轉當代人傳統思想觀念和培養下代人分類意識的兩全目標，使村民明白為什么要開展垃圾源頭分類。

1.2 堅持簡便易行，村民迅速掌握分類技巧

針對“如何分”這一難題，桐廬縣政府認識到農村與城市不同，農村中可回收賣錢的大部分垃圾如廢鐵爛銅、紙板箱等在在農戶層面就已經回收利用處理了，剩余的垃圾大致分為可堆肥與不可堆肥兩種，為了避免垃圾分類眾多造成村民的消極逆反心理，桐廬縣循序漸進，堅持“簡便易行、大類粗分”原則，要求以戶為單位，將生活垃圾分為可堆肥與不可堆肥(通俗稱可腐爛和不可腐爛)兩類進行處置，每家每戶配置一黃一藍兩只分類垃圾桶，并在垃圾桶上將可堆肥垃圾和不可堆肥垃圾的種類詳細羅列。由于在桐廬話中“藍”、“爛”為諧音，將“爛”的垃圾扔到藍色垃圾桶里，村民非常容易記憶[1]。這種簡單的分類，使村民們迅速掌握“分類技能”，培養“分類興趣”。

2 中期：政府建章立制，村民自治破解長效難題

在農村垃圾的產生及治理過程中，村民的自主能動性是極為關鍵的。針對村民如何“長期分”和“自主分”的難題，桐廬縣建章立制，創新環保管理體制，激發村民的自主能動性，形成一套成本低廉、管理有效、反應迅速的基層環保自治體系。

2.1 建立定崗定責制度，納入村規民約

強化鎮村責任主體意識，圍繞“有人管事、有章理事、有錢辦事”，建立定崗定責制度，通過建立“聯村領導—駐村干部—村干部—村級收集員、管理員、巡查員和統管員”網格化四級管理責任人體系，強化村級“四員”崗位職責，做到日常管理無死角，其中“收集員、管理員、巡查員、統管員”全部由村民擔任：收集員統計每戶正確投放率，巡查員不定期巡查，統管員定期組織工作例會、及時通報薄弱環節。最終由村委會定期公布檢查結果，實行獎懲。同時，各村熱衷于環境保護的個人和組織自發成立了非營利性村級環保協會——村級環保協會，配合開展環境信息調研和督查、環境科普等宣傳活動和公益活動，自愿為本村提供生態環保服務，及時制止農村生活垃圾污染等亂象，村級環保協會現已實現全縣183個行政村的全覆蓋，日常巡管垃圾分類情況。在農村垃圾的分類管理源頭，桐廬縣的所有行政村均已建立層級清晰，職責明確的管理體系，納入村規民約。

2.2 建立源頭可追溯制度，村民幫扶互助

政府分給每戶村民的兩只垃圾桶均有編號，嚴格實施源頭分類可追溯制度，對落后群體采取“鄰里幫扶”、“黨員幫扶”結對模式，提高垃圾收集率和分類正確率；分類中后期，視村民自治和源頭分類意識的情況，鼓勵網格化收集模式，由村民自行投放網格內大垃圾桶，提高收集效率。

2.3 建立激勵公示制度，發揮農村“熟人社會”獨特優勢

我國農村的熟人社會基于傳統關系網絡，以禮為行為準則形成了自身的秩序機制。桐廬縣合理引導利用農村的關系網絡，以戶為單元，每日檢查登記源頭分類情況，現場打分，并定期張榜公示檢查結果。通過張貼“紅黑板”，讓農戶“紅紅臉、出出汗”；通過制定 “積分兌換”、“星級評比”等獎勵措施，并逐級提高獎勵標準，達到激勵村民的目的。通過采取鄰里帶動、村級帶動、鎮級帶動等“1+X”示范引領模式，形成輻射效應[2]。

2.4 建立督查考核制度，落實財政資金保障

開展“每月巡查、每季暗訪”，每兩月開展一次垃圾分類“月度之星”評比，評出10個最佳村和10個最差村，在“兩臺一報”上公示，并刊登經驗做法，樹立榜樣，最差村實施摘帽。縣財政落實每人每年10—15元保障資金，根據源頭分類績效情況對村進行差別補助。

運作有效的村民自治體系保障了垃圾源頭分類體系的牢固性和可持續性。“宣傳、激勵、獎懲考核”三大機制，全部由村民自己制訂實施，為形成“比學趕超、競相爭先”的現象了起到了強有力的推動作用。

3 后期：政府推行市場運作，村民獲利促進良性循環

垃圾分類必須配套合適的后續處理，這不僅是對村民源頭分類的回應，也是破除垃圾處理“資金難”，實現垃圾資源化的生態經濟雙贏的路徑。

3.1 因地制宜處置，可堆肥垃圾成肥料

分類后的垃圾，可堆肥垃圾統一采用生物制肥方式處置，不可堆肥垃圾運送到垃圾中轉站后再運至縣城垃圾無害化處置工程進行高溫焚燒，大大降低了運輸費用和無害化處理成本。可堆肥垃圾變廢為寶，是垃圾分類收集后另一重要環節。桐廬縣因地制宜，在充分考慮人口密集度、可堆肥垃圾量、有機肥需求量、交通運輸成本等因素的基礎上，主推微生物發酵資源化處置和太陽能普通堆肥處置兩種模式。微生物發酵資源化模式技術新穎，出肥效果好，出肥速度快，適用于人口密集度高、可堆肥垃圾量多、有機肥需求量大的農村地區；太陽能普通堆肥利用太陽光，促進堆肥加快反應，具備工藝簡單，運行費用低但出肥速度較慢，適用于人口密集度低，交通運輸成本較高的偏遠農村地區。可堆肥垃圾進行資源化處理后，制成的有機肥料可直接用到農田，有的直接作為獎品提供給農戶，有的由專業合作社訂購用于農業基地土壤改良，老百姓在自己家門口就看到垃圾變廢為寶，極大提升了分類的積極性。

3.2 發揮市場效應，觸發綠色產業鏈

隨著垃圾有機肥“原料關”的不斷提升，桐廬縣立足于有機肥的旺盛需求，借助科研機構力量，開展微生物發酵設施、菌種等研發工作，并引入第三方企業管理，成立可堆肥垃圾、畜禽糞便有機肥生產中心，組織力量對有機肥進行科學配比、試驗，生產出了通過監測認證的“世外桃源”牌農家土肥，成為不折不扣的土壤“營養品”。一般10斤垃圾約形成3斤左右的有機肥，一斤土家肥售價達6.6元，價格堪比普通蔬菜，已在浙江省內多個大型超市及縣內民宿、景點、花鳥市場上架銷售，年銷售量可達2000噸，預計可實現年收益400萬元[3]。銷售后可反哺財政資金200萬元用于垃圾分類長效運維，并會按照一定的比例回饋鄉鎮或者行政村。把“垃圾”變成了商品，再養“肥”，該模式不但全面提升了社會生態文明素養，更是在全國開辟了一條“研發—生產—銷售”為一體的綠色生態產業鏈。

4 對我國農村垃圾治理的啟示建議

4.1 探索政府主導與村民自治相結合的治理新路徑

農村垃圾分類處理工作，政府應主要發揮監管指導和資源化利用的作用[4]。主導垃圾資源化設施建設，落實基層政府工作責任；抓住“利益相關原則”，增強宣傳工作；設計簡便易行的源頭分類管理制度，培養村民分類興趣；引導村民全方位參與垃圾源頭分類各環節工作，激發村民的自主能動性；鼓勵村民建立層級清晰，職責明確的管理體系，納入村規民約；鼓勵村民建立源頭可追溯制度和登記、積分、獎懲、公示制度，發揮農村“熟人社會”獨特優勢，形成示范引領模式；鼓勵村民建立督查考核和資金保障制度，根據源頭分類績效情況對各村進行差別補助。逐漸培養村民“自我決策”、“自我組織”、“自我管理”的自治意識和自治能力，形成政府主導與村民自治相結合的農村垃圾治理新路徑。

4.2 探索市場運作、反哺當地的長效運行新體系

我國農村生活垃圾中易腐蝕的有機物垃圾含量普遍比較高，政府應在農村垃圾分類的基礎上，突出農村垃圾減量化和資源利用成效；倡導農村垃圾“變廢為寶”的市場化運作，通過分類制成有機肥，實現銷售收益，提升有機垃圾附加值；加快“研發—生產—銷售”為一體的有機肥專業生產基地，利用收益逐漸彌補財政長效運行資金投入，最終為農民帶來額外經濟效益；通過垃圾治理和有機肥的生產帶動休閑鄉村旅游業及有機農業，探索市場運作、反哺當地的長效運行新體系，實現村民致富的多元化之路。

5 研究小結

2012年桐廬縣為破解垃圾圍城，按照“政府推動、群眾主體、市場反哺”的思路，從農村入手，實現無害化向減量化、資源化轉變，有效破解了垃圾分類處置和資源化利用多重難題。桐廬縣的農村垃圾治理是在政府主導下，充分發揮村民這一利益主體的優勢，促進村民的自我管理以及與政府的分工合作，借助市場運作，統籌解決農村生態環境問題，實現環境保護多元共治的典型模式，對全國開展農村垃圾治理有一定的借鑒意義。

綜上調研分析表明，桐廬縣在垃圾治理的前中后期融合了政府主導、村民自治、市場運作三合一的方式，通過政府制定簡便易行的方法，村民培養垃圾分類興趣；政府建章立制，村民自治破解長效難題；政府推行市場運作，村民獲利促進良性循環，最終形成了政府、村民、市場的多元共治格局。由此桐廬縣對我國農村垃圾治理的啟示建議：探索政府主導與村民自治相結合的治理新路徑，探索市場運作、反哺當地的長效運行新體系，以激發垃圾分類處置長效運行的內生動力。

[1]任丹萍，葛丹.從“垃圾圍城”到“綠色產業”——桐廬縣實現農村垃圾分類及資源化利用全覆蓋[J].杭州(周刊)，2015，01：18-19.

[2]方向東 任丹萍.農村垃圾分類：四大創新探索“桐廬樣本”[N].錢江晚報，2014-07-25.

[3]本報記者 熊麗.杭州桐廬：垃圾分類變廢為肥[N].經濟日報，2016-06-07014.

[4]余遜達.桐廬的鄉村垃圾分類處置經驗具有樣本意義[J].黨政視野，2015，01：48-49.

Case Study on the Rural Garbage Multi-governance by Government -Villagers-Market Mechanism in Tonglu County

MA Qian YIN Peihong GENG Runzhe LIANG Xuanjing

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing，100029)

The large amount of government investment is very limited to the vast rural areas. It is difficult to fundamentally improve the problem of rural waste pollution by relying solely on the government. In Tonglu County，a three-in-one method of government-led/villagers autonomy/market operation was operated in the middle and late processes of the garbage disposal. To be more specific，multi-governing model was established ultimately by following ways：(1)the government developed a simple and convenient way and villagers cultivated interests of garbage classification；(2)the government built regulations and systems and villagers solved long-term problems by self-government；(3)-the government carried out the market operation and villagers promoted the virtuous circle. Based on the above，this paper puts forward two countermeasures：(1) exploring a new path of government-led and villager autonomy；(2) exploring a new long-term operating system of market operation and feeds back to local area，to inspiring the endogenous power of the long-term operation to disposal garbage by sorting them into different classifications.

rural garbage；garbage disposal；market mechanism，multi-governance；social governance

馬茜，碩士，研究實習員，研究方向為農村環境保護、環境法規體制

殷培紅，博士，研究員，研究方向為生態文明理論、氣候變化與流域水環境管理制度設計

X21

A

1673-288X(2017)02-0028-03

引用文獻格式：馬 茜 等.關于農村垃圾治理中政府、村民、市場的多元共治探索[J].環境與可持續發展，2017，42(2)：28-30.