點源水污染物排污許可限值核定研究*

管瑜珍

(浙江警察學院法律系，浙江 杭州 310053)

點源水污染物排污許可限值核定研究*

管瑜珍

(浙江警察學院法律系，浙江 杭州 310053)

中國現行的水污染物排污許可限值核定方法并不足以應對復雜多變的環境問題。考慮到具體國情，并借鑒其他國家行之有效的經驗，可分階段、分地區逐步明確并完善以技術為基礎和以水質為基礎的排污許可限值核定制度，以實現“保護人體健康”的最終目標。

排污許可 限值 技術 水質

Abstract: Current standards of determining limits of point source water pollutant discharge permits could not resolve complex environmental problems effectively in China.In view of specific national conditions and effective experience from other countries,the system of technology-based pollutant discharge limits and water quality-based pollutant discharge limits should be established and improved gradually to realize the ultimate goal of “protecting human health” in staged and subregional manner.

Keywords: pollutant discharge permit; limits; technology; water quality

排污許可證制度是綜合性行政管理制度，許可限值的核定(即排污許可證核發者按照特定的基準核定排污許可證上的許可排放濃度和排放量)是其中一項重要技術[1]。關于排污許可限值應如何核定，2016年12月印發的《排污許可證管理暫行規定》第十條作了原則性規定：“核發機關根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批復要求等，依法合理確定排放污染物種類、濃度及排放量。”2016年，對于首批啟動排污許可證管理制度的火電、造紙行業，環境保護部制定了相應的排污許可證申請與核發技術規范，對排污許可限值核定的標準、技術、程序等作了細致的規定。

以上規范采用了依賴、整合現有制度的思路，以污染物排放標準和總量控制指標作為排污許可限值核定的基準。這“有利于排污許可證制度順利與現有環境管理要求相銜接，從而以最小的制度改革成本推進制度快速落地”，并有利于“實現企業間的公平”[2]。但是，當前環境污染形勢仍然嚴峻，這一做法尚不足以解決復雜多變的環境問題。以污染物排放標準為例，部分排放標準修訂仍滯后于社會發展，標準制定的科學基礎仍待完善。《中華人民共和國環境保護法》第十六條規定：“國務院環境保護主管部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準。”除卻這一原則性規范，應如何綜合考慮國家經濟發展與環境保護要求來制定污染物排放標準，是否應針對不同類型污染物、不同類型污染點源在不同區域作出不同要求，并未作出更細致、更明確的規定。同樣，以總量控制指標作為核定排污許可限值基準的科學合理性也值得商榷。目前我國污染物排放水平總體上超出了環境容量，現階段的環境管理手段中對污染物總量控制實際為減排前提下的階段性總量控制[3]。也就是說，我國目前環境管理中采用的總量控制指標在很多地區實際為高于環境容量水平的數值。在地區間經濟發展、技術水平和人們環境保護需求均不平衡的背景下，是否應將總量控制指標作為全國通用的排污許可限值核定的基準仍需進一步論證。

綜上所述，從環境質量改善需求出發，目前執行的污染物排放標準和總量控制指標都不足以作為核定排污許可限值的長期通用基準。鑒于此，本研究將從歷史出發，探尋我國現階段設計排污許可限值核定制度時應遵循的目標定位及基本思路，并通過借鑒他國成熟的環境管理經驗，嘗試確立符合我國國情的排污許可限值核定的新基準。

1 排污許可限值核定的目標定位

不同的排污許可限值核定基準旨在實現不同的制度目標，并收獲不同實施效果。我國排污許可限值核定的目標定位應立足于排污許可制度在我國的實踐，總結我國在處理經濟發展與環境保護問題上的經驗教訓，并分析其他國家在此問題上的對策及其借鑒價值。

1987年，我國首先在水污染防治領域試點排污許可制度[4]。因為許可證制度“能夠發揮很好的作用”[5]，1989年《中華人民共和國環境保護法(修改草案)》第三十一條確認了這一制度。但該草案遞交全國人大法律委員會審議時，排污許可證制度卻遭到工業等部門激烈反對，最終未被寫入修改后的《中華人民共和國環境保護法》。1996年，原國家環境保護局提出在修改《中華人民共和國水污染防治法》時，確立排污許可證制度。然而，這一建議再次遭到工業部門為首的多方反對[6]。進入20世紀，我國經濟高速發展的同時，環境污染問題日趨嚴重，如何完善環境管理成了迫切需要解決的問題。2003年《中華人民共和國行政許可法》通過，為這一問題的解決提供了良好契機。隨著行政審批制度改革推進，如何加強排污單位的事中事后監管成為環境管理重心[7]。2008年審議通過的《中華人民共和國水污染防治法》規定：“國家實行排污許可制度。”2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》明確 “國家依照法律規定實行排污許可管理制度”，從環境保護基礎法的層面明確了排污許可制度的法律地位。由此可見，我國排污許可證制度實踐較早，但當時在國家立法層面，存在經濟利益本位化取向，部門利益尤其是經濟部門對立法影響深遠，因此，被認為會阻礙經濟發展的排污許可證制度的法律地位遲遲未獲得確認。然而，需要注意的是，排污許可證制度雖已被立法確立，但隨著該制度的精細化設計與實踐，經濟發展與環境保護之間的張力非但沒有消失，反而成為合理設計排污許可限值核定等核心環節并制約制度實踐效果的關鍵所在。

綜觀各國，在如何設定排污許可限值的核定基準上，均存在著經濟發展與環境保護之間的博弈。比如，日本也曾在工業界和衛生界存在是否以“保護人體健康”為目的制定環境標準的爭議。最終妥協的結果是弱化了以“保護人體健康”為目的的環境質量標準的直接執行力，將其視為“政府施政目標”；同時，采用以技術為基礎(綜合考慮企業經濟成本與環境保護要求)的污染物排放標準來管制企業排污行為[8]。美國的排污許可限值核定也采用了類似的思路。以水污染防治為例，排污許可證對所有排放進行規制，設定基于技術的排放限值，但是如果仍不能滿足水體污染防治的要求，就要設定更為嚴格的基于水質的排放限值[9]。

從各國經驗來看，雖然在如何設定排污許可限值的目標上存在著爭議，但也并非是非此即彼的選擇，而是巧妙地采用不同的制度去化解這一矛盾。這一思路也為我國確立排污許可限值核定基準提供啟示。本研究認為，建立有中國特色的排污許可限值核定制度的基準，既要重視現有的制度成本，兼顧經濟發展與環境保護需求而以“污染物減排”為階段性目標；又要認識到環境的生態安全對人類可持續發展的重要性，而確立以“保護人體健康”為最終目標。為此，現階段水污染物排污許可應逐步將“以技術為基礎”的排污許可限值核定基準來代替以往簡單的污染物排放標準，以實現污染物減排；將“以質量為基礎”的排污許可限值核定基準來代替“總量控制目標”，以實現水質達標。

2 我國水污染物排污許可限值核定的基準重塑

2.1 以技術為基礎核定排污許可限值

以技術為基礎的排污許可限值核定，要求點源排放者以現行處理技術為基礎，對所排放污染物進行最基本的處理；同時，允許排放者采用任何可用的控制技術來達到標準[10]。這一核定方法以“企業的工藝與技術”為關注焦點，鼓勵采用更先進的處理技術而能促進企業技術革新。同時，其考慮“經濟可達性以及污染削減收益對應的成本增加等因素”[11]，而對經濟發展與環境保護作了理性的平衡。以技術為基礎的排污許可限值核定直觀、理性、易于操作，在環境管理中為各國所青睞。其中，美國《清潔水法》對該核定方法的規制最為周全[12]，主要通過現行最佳實用控制技術(BPT)、經濟可達的最佳可行技術(BAT)、最佳常規污染物控制技術(BCT)、新源執行標準(NSPS)等構成了美國的水污染物排污許可限值的技術基礎，旨在根據不同類型污染物、新舊點源等制定的不同嚴格程度、適用不同階段的技術標準，既考慮了不同時期的環境保護要求，又考慮到企業的經濟成本，科學又務實，在實踐中效果良好。這也為我國建立科學的排污許可限值核定基準提供了借鑒。

當前我國排污許可證制度尚在改革試點過程中，有關環境數據統計與管理技術仍在探索中建立，同時，我國行業種類眾多，對某個行業最適合的處理技術并不一定適用于其他行業，很難一蹴而就建立類似于美國排放限值指南的詳盡的技術支持文件。因此，可以效仿或承繼我國目前排污許可證制度改革思路，選擇重點行業先行試點，再逐漸在各行業推廣，最后建立覆蓋全國各行業的以技術為基礎的排污許可限值核定制度。以水污染防治領域的排污許可為例，具體可分以下幾步進行：第一，環境保護部牽頭，在水污染問題最突出、環境管理技術積累最成熟的行業，比如造紙等行業試點，進行環境評價數據、環境統計數據、在線監測數據等相關數據的收集；選擇代表性企業進行實地調查，以統計出該行業的平均以及最佳生產工藝與污水處理工藝水平。第二，根據收集的數據資料、行業的環境污染的實際情況，并考慮經濟可行性等因素，由環境保護部制定該行業的排污許可限值核定指南，確定需納入監測管理的污染物指標，以及分不同時期、不同區域適用的排污許可限值核定基準(比如BPT或BCT、BAT、NSPS等)，并根據這些基準核定具體排放限值。第三，根據試點行業排污許可限值核定指南的執行情況以及暴露的問題，完善該指南，并逐步在其他行業推廣。第四，在實踐成熟的基礎上，通過修改《中華人民共和國水污染防治法》等法律，確定排污許可限值核定的職權分配、方法與程序等；整合各行業的排污許可限值核定情況，制定覆蓋各行業的綜合性排污許可限值核定指南。環境保護部定期重審指南，并根據實踐需要修訂。

2.2 以水質為基礎核定排污許可限值

以技術為基礎的排污許可限值核定在要求污染物排放降低的同時，考慮了企業的污染預防與治理的經濟成本，然而，其不考慮具體受納水體情況，有時并不能滿足特定區域的水質管理要求。因此，有些國家還同時設定了以地表水質為基礎的排污許可限值核定制度。這一核定方式要求只要某一污染物可能會影響具體環境水質，那么就應有相關的限制。這實際上是以環境的生態要求為先，在經濟發展與環境保護的博弈中，將后者擺在優先位置。美國《清潔水法》規定，如果“以技術為基礎的排污許可限值”仍不足以滿足特定水體的水質標準，那么，排污許可證核發就應該采用更嚴格的以水質為基礎的排污許可限值，在重點水域建立日最大負荷控制計劃(TMDL)——即確認該水域內點源、非點源、自然背景來源的特定污染物容量或屬性(包括安全邊際)，以確保該水體達到水質標準。排污許可證上的排污許可限值必須與分配至點源的最大負荷相一致[13]。這一核定方式以一定程度的經濟發展受限為代價，且對環境管理技術的精細化管理要求較高。考慮到我國現階段環境管理技術尚未成熟，經濟發展對環境資源消耗仍存剛性依賴，以及公平性角度對現有制度過渡延續的需求，可分階段建立基于水質的排污許可限值核定制度。現階段可在重點流域或者特定水環境敏感區域試行探索，將基于受納水體水質的排放限值作為許可控制目標，基于技術的排污許可限值如果高于基于地表水質的排污許可限值，則需采取點源達標計劃，采用基于水質的排放限值許可管理。

3 結 語

作為政府管制手段之一，排污許可證制度為克服市場失靈帶來的環境污染問題而生。而如何有效地平衡經濟發展與環境保護之間的關系貫穿于排污許可限值核定等制度設計之中。以技術為基礎核定排污許可限值，理性而務實地平衡了經濟發展與環境保護之間的關系，可有效實現污染物減排目標。而在此基礎上實行的以水質為基礎的排污許可限值核定，可實現水質達標，在水質標準不斷完善的前提下進而實現“保護人體健康”的最終目標。當然，這些制度目標的有效實現仍有待于對排污許可限值核定方法與程序的精細設計，比如行業分類技術、相關環境保護數據的調查與匯總、環境容量的計算、排污總量(環境容量)的分配技術等等。為此，建議可通過在特定行業、特定區域流域先行試點的方式，在實踐中加深理論研究，并將理論成果反哺于實踐。

[1] WANG M Y.China’s pollutant discharge permit system evolves behind its economic expansion[J].Villanova Environmental Law Journal,2008，19(1):1-28.

[2] 環境保護部.《控制污染物排放許可制實施方案》30問[EB/OL].[2017-06-09].http://www.zhb.gov.cn/xxgk/zcfgjd/201701/t20170105_394014.shtml.

[3] 盧瑛瑩,馮曉飛,陳佳.排污許可證制度實踐與改革探索[M].北京:中國環境出版社,2016.

[4] 趙若楠,李艷萍,扈學文,等.排污許可證制度在環境管理制度體系的新定位[J].生態經濟，2014,30(12):137-141.

[5] 曲格平.關于《中華人民共和國環境保護法(修改草案)》的說明[EB/OL].[2017-06-09].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-10/25/content_1481119.htm.

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[7] 盧瑛瑩,馮曉飛,陳佳,等.基于“一證式”管理的排污許可證制度創新[J].環境污染與防治,2014,36(11):89-91.

[8] 周揚勝.應確定環保標準制定的目的和原則[EB/OL].[2017-06-09].http://www.chinaenvironment.com/view/viewnews.aspx?k=20130830163504156.

[9] 開根森，顏彭莉.美國水污染排放限值有何不同？[J].環境經濟,2015(ZC)：21.

[10] USEPA.NPDES permit limits[EB/OL].[2017-06-09].https://www.epa.gov/npdes/npdes-permit-limits.

[11] 宋國君, 張震, 韓冬梅.美國水排污許可證制度對我國污染源監測管理的啟示[J].環境保護,2013 (17):23-26.

[12] DOREMUS H,LIN A C,ROSENBERG R H,et al.Environmental policy law:problems,cases,and readings[M].New York:Foundation Press,2012.

[13] USEPA.Developing total maximum daily loads (TMDL). [2017-06-09].https://www.epa.gov/tmdl/developing-total-maximum-daily-loads-tmdl.

Researchonthestandardsofdetermininglimitsofpointsourcewaterpollutantdischargepermits

GUANYuzhen.

(LawDepartment，ZhejiangPoliceCollege,HangzhouZhejiang310053)

*國家留學基金委資助項目；浙江省科技廳軟科學研究計劃項目(No.2016C35G2320272)。

10.15985/j.cnki.1001-3865.2017.09.024

2017-06-11)

作者：管瑜珍，女，1979年生，博士，副教授，主要從事環境法、行政法研究。