海河水利發展簡述及啟示

高建文

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河水利發展簡述及啟示

高建文

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域具有漫長的歷史，粗線條梳理了海河水系形成過程、海河流域防洪排澇發展歷程、農田水利發展歷程、水土資源保護歷程、水利管理發展歷程等基本情況，并從中得到了幾點啟示。

海河流域；防洪排澇；農田水利；資源保護；啟示

海河流域自古就有人類活動。人類從怕水到用水、愛水、護水、節水、賞水，經歷了漫長的過程。《海河志》對海河的形成發展，歷朝歷代和各專業領域對水資源的開發利用情況進行了詳細記述。在學習《海河志》過程中，為了便于理解，把其主要內容進行了粗線條的勾勒，并從中得到了一些啟示。

1 海河水系形成過程

1.1 屬黃河水系階段（公元1世紀之前）

商周以前，共工氏“墮高堙庳”和大禹治水播九河都是在古黃河流域，但其大部分地區屬今海河流域。據《山海經》《尚書》等古文獻記載，古黃河流經今海河流域，從天津附近入渤海。海河流域的漳河、滹沱河、永定河、灤河等河流基本形成。商周時期，黃河流經海河平原，最北支為主流，由天津南部入渤海。今海河水系中大清河及其以南各河均流入黃河，屬黃河水系；以北永定河和潮白河分流入海。戰國至西漢時期，中國經濟中心向東轉移，各諸侯國相繼筑堤，“壅防百川，各以自利”。黃河下游漫流區日益縮小，九河逐漸歸一。由于堤防約束，河床淤高，周定王五年（公元前605年），黃河再次大改道，從滄州東入海，今漳河及以南水系入黃河，大清河、子牙河擺脫黃河控制，分流入海。此階段，海河水系受黃河影響較大，難以形成獨立的水系。

1.2 海河水系初步形成階段（約公元1—6世紀）

公元11年，黃河發生一次大的改道，繼續南徙。東漢漢明帝派王景治河，將河、汴分流，黃河沿今約徒駭河從濱州入海，并維持了大約800多年沒有大的改道。此時，除衛河流域的大沙河和淇河入黃河外，其余海河水系支流已均不入黃河，這就為海河水系的形成提供了基本條件。

東漢末年，曹操為進攻袁紹余部，在淇河入黃河處修筑枋堰，“遏淇水入白溝，以通糧道”，致使白溝離開黃河水系，納入海河水系。曹操為北征烏桓，消滅袁尚殘余力量，組織修建了平虜渠、泉州渠和新河。平虜渠南起滹沱河畔的青縣，北至泒水的獨流鎮，全長約50 km，溝通了滹沱河和泒水，二水匯合后稱清河。泉州渠從清河北岸（天津以東）向北穿過白河下游，到今寶坻附近與潮白河相接，全長約100 km，溝通了清河和潮白河水系。不久，白河改道，正式匯入清河系統。新河從潮白河與泉州渠匯合處的北面向東穿過州河、陡河、沂河東流，匯于灤河，將灤河納入海河水系。

黃河南徙與曹操修建的河渠工程的完成，海河第一次出現眾流歸一的扇形水系格局，使海河水系在中國有文字記載的歷史上第一次宣告形成。因此，北魏酈道元在《水經注》中記載：“清、淇、漳、洹、滱、易、淶、濡、沽、滹沱同歸于海。”這是海河水系形成的有力證據。但海河水系形成之初，由于戰亂不斷，渠堰堤壩多用于戰爭，各河系之間的聯系極不穩定。到酈道元作《水經注》時，南北水道之間的聯系已經中斷，海河水系暫時處于解體狀態。

1.3 海河水系再次形成階段（6—12世紀）

隋朝時期，為將關東和江南貨物運抵關中，興建了永濟渠等運河。永濟渠由沁水連接黃河，再利用曹魏舊渠，由西南向東北，貫穿整個海河平原，穿大沙河、淇河、安陽河、漳河，把漳河納入海河水系，向北穿滹沱河、拒馬河，到天津后折向西北達北京，通白河、永定河。永濟渠全長1 000 km，在天津附近入海。至此，海河水系再次形成。但剛剛修成的大運河尚未發揮作用，隋朝就已滅亡。唐代，出于軍事和經濟考慮，永濟渠得到疏浚和維修，并開挖了若干側向支渠和減河，既保持了航道的暢通，擴大了水運交通網，又分泄了洪水，減輕了防洪壓力，較好地發揮了運河的作用，保證了長安的物資供應和國家的經濟安全。唐朝文學家皮日休在《汴河銘》中曾對大運河作了如下評述：“在隋之民不勝其害也，在唐之民不勝其利也”。唐末至北宋初年，黃河略北移，由無棣入海，對海河水系影響不大。為了邊防需要，北宋實施了河渠疏浚和洼淀溝通，形成了東西三百余里、南北五七十里河淀貫通的“屯田防線”，使其“深不可以行舟，淺不可以徒涉”，達到了以水戍邊、以水養地的目的，從客觀上加強了大清河與周邊水系聯通。北宋慶歷八年（1048年），黃河從濮陽附近向北決口，自天津附近入海。此后80年間，黃河一直在無棣至天津之間游蕩，對海河水系影響較大。這種局面至1128年，黃河南下奪淮入海后才結束。金代，黃河數次決口，河患較重，但對海河水系結構影響不大。

1.4 海河水系成熟穩定階段（13世紀至今）

元定都北京后，為解決南糧北運問題，多方設法溝通南北內河運輸線。在隋唐運河的基礎上，郭守敬分別于1262和1275年，對海河流域內的通惠河和會通河的水道和地形進行了一系列勘測和規劃，至1293年，兩段水道完成，京杭大運河全線貫通。這兩段的長度只占大運河全長的十分之一，但這兩段工程量很大，技術比較復雜。它們的鑿成和通航，開創了元明清三代南北運輸線的基本格局，也進一步穩定了海河水系相互溝通和集中入海的基本格局。明清時期，非常重視漕運的作用，對大運河進行了積極的維護。明朝還修建了從曹州到徐州250多km的黃河北大堤，且每逢黃河泛濫，政府都會堵北堤，放南堤，以保證大運河漕運的通暢。由此，黃河對海河水系的影響被人為控制到最小狀態，海河水系得以獨立發育并不斷成熟。為了漕運和防洪的需要，元代以來，直至新中國成立后，都進行了不同規模的河道治理。這些治理工程在發揮一些局部效益的同時，河流淤決改道也時有發生，海河流域各子河系之間相互襲擾，造成永定河、北三河、滹沱河、滏陽河、漳河、徒馬河等干支流都發生了一些局部的動態變化，但這并不影響海河水系作為一個整體水系的成熟穩定。

2 海河流域防洪排澇發展歷程

海河流域防洪古已有之。遠古時期，地廣人稀，為防洪災，人們大多避水而居。古代關于共工“壅防百川，墮高堙庳”和“鯀障洪水”的傳說，正是對這種防洪方式的描述。到大禹治水已有了很大改進。禹因水以為師，根據水流運動的客觀規律，因勢利導，疏浚排洪播九河，收到了“水由地中行，……然后人得平土而居之”的效益。在治河技術上使用了“左準繩，右規矩”，出現了原始的測量工具。

春秋時期，各諸侯國為防止黃河水患，開始修建堤防以自利。隨著生產發展和人口增加，土地越來越緊張。處在黃河下游的齊國逐漸將黃河支流填平，用于耕種，只留下一條主槽通海。由于堤防約束，河床淤高，黃河決徙不斷。至西漢末年，河灘內出現許多村落，居民修筑直堤保護田園；堤防加高，河床成為地上懸河，而決溢加頻。至東漢王景治河，黃河已潰決散溢60多年。王景經勘測選擇了一條相對比較低洼合理的流路，將河、汴分流，并在黃河修筑了千里長堤，在下游安排了多個湖泊洼淀用于蓄滯洪水，保證了黃河近千年不改道。

至魏晉時期，已能很好地處理引水與防洪的關系。劉靖父子在永定河出山口以石籠設戾陵堰，水門在北岸，有閘門控制，連車箱渠，只在平流時引水，洪水則跨堰溢流，并在北岸修建了護岸和堤防。

隋唐時期，海河流域的防洪主要是保證運河順利通航。當時，海河水系的漳河、滹沱河、唐河、拒馬河、永定河、白河均匯聚到天津附近搶奪入海，造成汛期洪水宣泄不暢，影響通航。經過長期調查研究和摸索，在永濟渠以東開挖了減河，并增辟新的入海口；在永濟渠以西地區，利用大量的淀泊滯洪，減輕洪水壓力，并在重要的河段增筑堤防。開挖的減河主要有陽通河、毛河、靳河、浮河、無棣河、明溝河、鬲津河、徒駭河、馬頰河等。這些減河兼具排澇功能，輔之以羊令渠、千金渠、萬金渠、通利渠、木刀溝等排澇渠道，平原排水體系比較完善。為保護河堤不受沖刷，還采用了栽柳、砌石等簡易而有效的護堤方法。宋遼金時期，海河流域處在戰事頻發地區，治水的特點主要是加強水系連通，作為戰略防御以水設險代兵。

元明清時期，海河流域防洪的重點是保證北京安全和運河暢通。永定河的治理隨著北京政治地位的變化而逐漸重要起來。遼代開始有筑堤記載。金代以北京為中都，逐漸修建北京附近堤防，利用河水通漕運。元代定都北京，對永定河系防洪更加重視，堤防從石景山至武清縣，總長度已達數百里。明清兩代把治理永定河的重點轉到了防洪，主要是保護北京免受洪災，堤防規模更加擴大，質量也大有提高。康熙賜名永定河。清朝前期，對永定河治理方略進行了探討，主要思想有，一是筑堤束水，以水攻沙；二是主張不治之治，讓洪水在寬闊地域散漫落淤；三是主張全面治理，以高斌、高晉叔侄為代表，提出在永定河上游修建水壩，中游疏導，下游暢通河口、修筑堤防、疏浚減河，明確提出了上中下游應該采取的工程措施，這是河道治理思想的一大進步。但因清廷日漸衰落，終難實施。為保京杭大運河暢通，明清時期在北運河修建了筐兒港引河和青龍灣引河、天津河西務鑿減水河一道，在南運河上開挖了四女寺減河、捷地減河、興濟減河、哨馬營減河等分泄洪水。

民國時期，成立順直水利委員會，后改為華北水利委員會，商定永定、子牙兩河另辟尾閭，并制定了《永定河治本計劃》，包括在上游修建水庫、中游修減洪工程、中下游整治行洪河道、疏浚尾閭、修建攔沙工程及放淤工程等6項。這些措施僅放淤和疏浚海河較有成效。由于日本侵華戰爭爆發，大部分未能得到實施。

新中國成立后，百廢待興，水利也迎來了大發展時期。國家提出水利建設總的方向是由局部治理轉向流域規劃，由臨時性措施轉向永久性措施，由消極除害轉向積極興利。在此指導思想下，1957年編制了《海河流域規劃（草案）》，提出在太行山和燕山出口處建設一大批大中型水庫以調蓄洪水，控制徑流；中下游適當利用洼地滯洪并整治河道，開辟減河，使各河系自成體系，解決尾閭不暢問題。海河流域“63·8”大水后，在毛主席“一定要根治海河”的偉大號召下，于1966年提出了《海河流域防洪規劃（草案）》，明確提出了“上蓄、中疏、下排、適當地滯”的防洪方針，海河南系按1963年型洪水、海河北系按1939年型洪水進行治理。此后，國務院于1993和2013年批復的《海河流域綜合規劃》，均沿用上述防洪方針，進一步提出了完善防洪工程體系和非工程體系的措施。截至目前，海河流域已建成大中小型水庫1 879座、總庫容321億m3，修筑主要堤防9 000 km，開挖疏浚包括潮白新河、永定新河、獨流減河、子牙新河、漳衛新河等行洪河道50余條，修建了海河防潮閘、獨流減河防潮閘、永定新河防潮閘等一批防潮樞紐工程，安排了永定河泛區、東淀、文安洼、賈口洼、獻縣泛區、恩縣洼等28個蓄滯洪區、蓄滯洪容積198億m3，通信預警、指揮協調、調度決策等非工程體系逐步完善。上述水利工程的建設，形成了“分區防守、分流入海”的防洪格局，極大提高了海河流域防洪能力，保障了防洪安全。

3 海河流域農田水利發展歷程

海河流域灌溉事業開發較早，在藁城附近發現了商代的水井，渠灌的歷史也很久遠。

3.1 渠灌情況

據《史記》等古籍記載，戰國初期魏國鄴令西門豹修建的“引漳十二渠”是中國最早的大型引水灌溉工程，灌區以漳水為源，“溉田五百余頃”，比李冰所筑的都江堰還早160多年。燕國修建的督亢灌區自拒馬河引水，方圓25 km，幾經廢棄，沿用至清初徹底廢棄。

西漢初期，開鑿了太白渠（位于今河北省石家莊地區），引冶河水入漳河，長75 km，灌溉兩岸耕地的同時也發展了航運。三國時期，征北將軍劉靖在今北京石景山修建了戾陵堰和車箱渠，引永定河水灌田1萬hm2，是開發永定河最早的大型引水灌溉工程。南北朝時修建的督亢陂，引拒馬河水灌溉農田達6.67萬hm2。

隋初，在今河南省安陽市，修建了廣潤陂、鸕鶿陂、毛象陂等灌溉工程。唐代，對引漳十二渠、太白渠等古灌區進行了有效的維修和擴展，并以漳河和永定河、白河等為水源修建了一批灌區，其中有代表性的是引泃河水的渠河塘和孤山坡工程。

宋代，王安石變法期間，頒布的《農田利害條約》是中國歷史上首部以鼓勵與規范農田水利建設為核心的全國性行政法規，農田水利出現了一個建設高潮，陸續修建了一大批渠、井工程，并引滹沱河、滏陽河水淤灌兩岸貧瘠、鹽堿的土地，有效保障了灌溉，發展了農業生產。

明代，修復和新建了許多灌溉工程，在今邢臺附近利用百泉等泉水，開渠建閘21座灌溉農田。清代，系統地修建了房淶涿灌區和民有灌區，并在畿輔地區（今京津冀地區）開展大規模的水利營田，把防洪、除澇、洼地利用等多項水利工程技術結合起來，有天津鎮總兵藍理興建的“藍田”，到雍正七年（1729年），天津地區的營田面積相當于明代天津屯田面積的4倍多，潮白河、灤河流域的營田面積也逐年增加；道光年間（1821—1851年），林則徐編制《畿輔水利議》，提出了由政府主導北方地區水利營田，以改變南糧北運的局面，農田水利得到較快發展。

民國以來，編制了《順直河道治本計劃報告書》和《永定河治本計劃》，陸續修建了一些灌區，多因日本侵略而停建。截至1949年新中國成立前夕，全流域灌溉面積約86.67萬hm2，萬畝以上的自流灌區29處。

新中國成立后，黨和政府高度重視農田水利建設，經過幾十年的不懈努力，建成大中型灌區471個、引（提）水工程1.93萬處、調水工程27處、大型灌排泵站21處，有效灌溉面積0.083億hm2，其中節水灌溉面積446.67萬hm2，基本建成了蓄引提灌排等綜合措施配套完善的農田水利工程體系。

3.2 井灌情況

海河流域井灌始于4 000年前的龍山文化時期。考古學家在邯鄲附近發現了2眼水井，井臨近陶窯，直徑約2 m，這是我國至今發現的最早的水井。

西漢時期，流域內開始打井灌溉，出現了陶井（井筒由陶瓦襯砌），提水方式由“抱甕汲水”“桔槔打水”改為轆轤提水，園圃種菜成為專業。

明代，井灌事業有了較大發展，出現了磚井、木井、葦井、土井等不同形式的水井。徐光啟所著《農政全書》詳細記載了當時找尋地下水源、確定井位和試驗評定水質等的方法，井灌有效促進了灌溉事業的發展。

1939年，日偽華北農事試驗廠石門分廠打成海河流域第一眼農用機井，井管為鋼管，配3英寸潛水電泵，出水正常。

20世紀70年代以來，海河流域連續干旱，各地掀起了打井抗旱的熱潮，共打機井約136萬眼，其中深井約14萬眼，發展了400多萬hm2井灌區，保證了糧食的高產穩產。

4 海河流域水土資源保護歷程

4.1 水資源保護

海河流域水資源開發利用雖然歷史悠久，但大規模開發利用地表水和地下水還是新中國成立以后開始的。海河流域多年平均水資源利用量370億m3。結合防洪抗旱修建了大量水利工程，同時修建了引黃、引灤、南水北調等大型引調水工程。這些由水庫、湖泊、河道、水井等水利工程提供的供水能力已達434億m3，開發利用率超過100%。水資源的高強度開發造成了河道斷流、濕地萎縮、污染嚴重、河流水生生物多樣性下降、地下水超采、入海水量減少等一系列生態環境問題。

20世紀70年代以來，海河流域水資源保護工作開始提上日程，隨著1980年水利部海河水利委員會的成立，海河流域水資源保護工作走上正軌。截至2007年，全流域建成污水處理廠121座，處理能力38億t，19個城市地表水源地和46個地下水源地劃定了保護區，建立了較為完善的水環境監測體系和科研體系，綜合實施河道保護、濕地修復、水源地保護、生態補水、污染水體生態修復等各類工程500余項，基本遏制了海河流域水生態環境整體惡化的態勢，局部有所好轉，但任務依然艱巨。

4.2 水土保持

海河流域水土保持的歷史，可以追溯到西周時期。當時，地廣人稀，技術水平低下，人們沒有必要也不可能開墾大量土地，但先民們已經有了平整土地、保護水土、封育山林的樸素思想。戰國時期，隨著封建制度的確立，生產力得到解放，人們開始大量開墾丘陵和低洼地區，水土流失日益嚴重。《禮記》提出“土歸其宅，水歸其壑”的主張，開始重視水土保持工作。

從秦到鴉片戰爭的漫長封建歷史時期，由于封建帝王大興土木和戰爭頻繁，使山林破壞，水土流失嚴重。另外，由于地主階級土地兼并，農民被迫上山開荒種地濫墾濫牧，加劇了水土流失。同時，農民群眾也創造了區田、梯田、閘溝墊地等既能保持水土又能增加產量的水土保持耕作技術。

鴉片戰爭以后，中國淪為半封建、半殖民地社會，帝國主義者與官僚買辦階級在海河流域內開礦采石、建筑鐵路、設立工廠，根本不考慮環境保護，造成了大量棄土、廢渣、尾沙，加上濫伐森林，導致水土流失進一步加劇。19世紀30年代，有些知識分子接受了西方現代科學的影響，開始水土保持科學試驗。他們吸取“山上開荒，山下遭殃”和“山低一寸（沖刷所致），河高一丈（淤積所致）”的教訓，提倡在河流上游大量植樹造林。

新中國成立伊始，政府大力推行水土保持工作，海河流域各省都設立了水土保持機構，結合群眾當前利益，因地制宜開展了綜合治理工作，修建了大量水土保持設施，大大改善了山區水土流失狀況；在“大躍進”、三年經濟困難和“文化大革命”期間，水土保持工作受到諸多因素影響，出現了很多的起伏和波折；十一屆三中全會以后，國家全面恢復了水土保持工作，海河流域在科學試驗和編制規劃的基礎上，大力開展小流域綜合治理、重點治理區治理和監督管理，累計治理面積達9.55萬km2，大大改善了流域重要水源地和太行山區的生態環境。

5 海河水利管理發展歷程

5.1 機構設置

我國水利機構設置由來已久，大致分為三類：一是工部、水部系統的行政管理機構，二是都水監系統的工程修建機構，三是地方水官系統。相傳早在舜時期，伯禹作司空，專門負責水利。周代，設水官川衡和澤虞，分別主管河流和湖泊的涉水事宜。秦代，設都水長丞。漢承秦制，西漢設都水長、丞，東漢改為河堤謁者，并設司空掌管“水土事”。從西晉到南北朝，基本沿用這些水利官的設置，只是名稱略有改動。隋初，設水部侍郎，后改為水部郎，屬工部領導。唐從隋制，至清朝，基本沿用隋制。但明清裁撤了都水監，將其權限中的農田水利劃歸地方管理、河道和漕運管理則由中央政府派設專職機構。

自金建都北京后，歷代中央政府考慮到永定河和南北大運河對國都安全和生存的重要性，逐步在海河流域設置了治河管水的專職官員和機構，具體負責海河水系各河的工程實施和管理。金大定十年（1170年），在滹沱河上創設巡河官員。泰和六年（1206年），在通濟渠、永濟渠設立巡河官。元代設置了通惠河專職管理機構。明正統六年（1441年），永定河開始有了局部堤防的專門管理人員。清雍正四年（1726年），將永定河分司改為永定河道，總理永定河事務，成為永定河的統一管理機構，北運河、南運河等也相應成立河道機關，直至清末，體制不變。

民國初，設永定河、南運河和天津3個河務局，負責永定河、南運河、子牙河和大清河的治理事宜。1927年，國民政府在海河流域內分別設立了上述四河的河務局。1937年，日本全面侵華，華北地區陷落。1945年后，流域內各省設置水利機構，負責本地區水利工作。

中國共產黨十分重視水利建設和河道治理。在抗日戰爭和解放戰爭時期建立的各解放區，大都設立了水利機構。新中國成立后，從中央到地方都設立了水利行政機構，并根據防洪抗旱需要，各地都成立了防汛抗旱指揮部。

隨著經濟社會的發展和客觀形勢的需要，人們逐漸認識到流域管理的重要性。1918年3月，順直水利委員會成立，負責海河、黃河流域水利行政工作。1928年9月，改名為華北水利委員會，主要負責華北地區的水利建設事宜。1948年10月，華北人民政府成立了華北水利委員會，下設各河務局。20世紀70年代后，海河流域水資源形勢發生重大變化，水資源供需矛盾加劇，因此從流域高度加強水資源規劃管理成為共識。在這種情況下，1980年4月海河水利委員會成立，以加強海河水系的統一規劃、統一治理和統一管理。海河水利委員會成立以來，全面應對水資源短缺、水環境污染、水生態損害和洪水災害，統籌協調生活、生產、生態用水，妥善處理中央和地方、上下游、左右岸、干支流的關系，基本保證了水與經濟社會的可持續發展。

5.2 水利規劃

海河流域系統全面的水利規劃工作始于20世紀初。順直水利委員會編制了《順直河道治本計劃》，其主要內容是擬定永定河上游修建官廳水庫及各河中下游河道治理計劃，使各河洪水盡量控制在天津外圍分泄入海，減輕洪水對天津市威脅。華北水利委員會制定了《永定河治本計劃》，提出了上游、中游、下游、河口所采取的比較完善的相應防洪措施。但兩者均因政局不穩、經濟蕭條和日本侵華，而未能付諸實施。

1949年新中國成立后，中央政府提出，今后必須從流域規劃入手，采取標本兼治結合、防洪排澇并重的方針，繼續治理危害嚴重的河流。根據這一方針，海河流域在全面查勘基礎上，于1957年編制了《海河流域規劃（草案）》。該規劃是海河流域第一個全面的綜合性規劃，主要包括防洪、除澇、灌溉、城市供水、航運、水能開發和水土保持等內容，為海河流域掀起第一次流域綜合治理高潮提供了依據。在此規劃指導下，海河流域防洪、灌溉、排澇體系開始形成。

1963年的海河大水暴露出海河流域防洪體系不完善，特別是各河尾閭不暢、洪水集中天津入海的弊端。1966年，水利電力部海河勘測設計院提出了《海河流域防洪規劃報告》，提出了“上蓄、中疏、下排、適當地滯”的防洪方針，在工程措施上，在完善山區水庫方案的同時，開挖、擴大中下游行洪河道，整治蓄滯洪區，以改變海河流域“上大下小、集中天津入海”的防洪格局。在此規劃指導下，基本形成了海河流域防洪工程體系。

1980年，海河水利委員會成立后，為應對嚴峻的缺水問題，組織編制《海河流域綜合規劃》，規劃工作于1986年基本完成，國務院以國函〔1993〕156號文批復。這次規劃以“全面規劃、統籌兼顧、綜合利用、講究效益”為指導方針，涵蓋了防洪、供水、除澇治堿、水資源保護、水土保持、水利管理等內容，是一部比較全面的綜合規劃。在此規劃指導下，進一步完善了海河流域防洪工程體系，重點區域、重點城市防洪安全得到有效保障；供水安全保障體系的建立，特別是南水北調工程的實施，為海河流域經濟社會發展和生態修復提供了有力支撐；流域管理與行政區域管理相結合的管理體制的建立，使流域層面的水資源開發、利用、保護、管理走上了法制化和規范化的軌道。

1998年長江、松花江大水后，中央提出了新的治水方針和治水思路。在水資源管理方面，由滿足用水需求為主向節約用水、水資源合理配置和統一管理轉變；在水資源保護方面，由水質監測為主向水功能區和入河污染物總量控制管理轉變；在防洪減災方面，由洪水控制為主向洪水管理和洪水資源利用轉變。在此指導思想下，海河流域陸續編制了《海河流域近期防洪建設若干意見》《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》《海河流域防洪規劃》（國函〔2008〕117號批復）《海河流域水資源綜合規劃》《海河流域水利保障體系建設近期實施方案》《海河流域水資源保護規劃》《海河流域水土保持規劃》《海河流域蓄滯洪區建設與管理規劃》等規劃，流域規劃體系基本完善。

在此基礎上，海河水利委員會組織編制了《海河流域綜合規劃（2012—2030）》（國函〔2013〕36號批復），提出到2020年，海河流域中下游地區和重點城市達到國家規定的防洪標準，主要蓄滯洪區能夠正常啟用；城鄉供水和農業灌溉能力顯著增強，城鄉居民生活用水全面保障；流域主要河流和重要濕地最小生態水量得到保障，飲用水水源區水質全面達標，地下水超采基本遏制，重點區域水土流失得到控制；最嚴格水資源管理制度基本建立，涉水事務管理全面加強。到2030年，流域防洪減災體系更加完善，防洪減災能力進一步提高；節水型社會基本建成，供水安全有效保障；水生態環境惡化趨勢基本遏制并有所改善，水功能區水質全面達標，地下水總體實現采補平衡，水土流失有效治理；流域綜合管理現代化基本實現。

6 幾點啟示

6.1 海河水系的形成是自然因素和人為因素相互作用的結果

在自然和人類活動的雙重影響下，海河水系經歷了附屬黃河—初步形成—暫時解體—再形成—成熟的階段，最終形成現在的海河水系。海河平原中部的天然洼地是古黃河及周圍諸河自然匯流之地。黃河以“善淤、善決、善徙”而著稱，據統計，在1946年以前的幾千年中，較大的改道有26次。改道最北的經海河，出大沽口；最南的經淮河，入長江。黃河就像一條巨龍，游弋在中華大地上。它的龍頭在華北平原，在渤海和黃海之間，上下擺動著。當龍頭低下時，海河水系得到了自由發展的機會。人們為了經濟和軍事的需要，修筑堤防，開挖三國運渠、隋唐運河和京杭大運河，把很多原本獨流入海的河系溝通起來，形成了完整的海河水系。這期間，龍頭會偶爾抬起，打破海河水系暫時的寧靜；當龍頭復低垂時，海河便又繁盛起來。這充分體現了海河水系的形成是自然因素和人為因素相互作用的結果。自然因素是基礎，人為因素是主導。在兩千多年的時間里，人們順應自然規律，尤其是遵從黃河的發育規律，人為改造海河的發育，使之更加符合人類的需要，在一定程度上做到了趨利避害，人與自然和諧相處。

6.2 海河流域水資源開發利用經歷了漸進式過程

興水利，除水害，是歷朝歷代實行仁政、發展經濟、安撫天下、獲得民心的重要基礎性工程。隨著人類社會的發展進步，水資源開發利用也經歷了從少到多、從弱到強的漸進式歷程。遠古時期，中國連續出現特大洪水，人們避水而居。此時的主要任務是防洪，大禹治水播九河，疏堵結合抗洪水，終于平息水患。這種抗洪的思路在后世的防汛除澇工作中得到了較好的應用。從奴隸社會到封建社會，社會生產力低下，水資源的主要開發利用方式是農業灌溉。自漢末開始，水運逐漸發達，成為水資源利用的另一種重要方式。灌溉和水運對水資源的影響非常小，造成的生態環境影響可以不考慮。但另一方面，統治者砍伐樹木，修建宮殿，造成的水土流失非常嚴重，為后世的水土保持工作增加了相當難度。近現代以來，尤其是新中國成立以來，海河流域水利建設取得巨大成就，經濟社會迅猛發展；同時，水資源開發利用的強度猛增，從地表到地下，從地上到天上，從流域內調配到流域外調水，從常規水到非常規水，水資源開發利用率已超過100%，水資源、水環境、水生態的欠賬越來越多。習近平總書記講，長江要搞大保護，不搞大開發，拿不準的先緩一緩。海河尤其應該如此。人與自然和諧相處，是一個永恒的命題。

6.3 海河水資源保護與水生態修復如何突破

生產力決定生產關系，經濟社會基礎決定上層建筑。在人與水的關系上也是如此。在以防洪和水資源開發利用為中心的階段，海河流域建設了完善的水利工程體系，發揮了巨大效益，但同時也造成了“有河皆干，有水皆污”的被動局面。隨著經濟社會的發展，人們對水生態環境的要求越來越高，水資源保護和水生態修復逐步轉變為水利的中心工作。在現狀防洪和供水工程體系下，如何開展水資源保護和水生態修復工作，是擺在人們面前的一道難題。近年來，有關部門組織開展了一些科學技術研究工作，在基礎理論和關鍵技術上已經取得了突破。現在，實施的關鍵問題有三，一是政府的意愿問題，這要涉及到經濟發展方式的轉變，影響目前經濟數量的增長，誰會為了環境而犧牲發展？二是誰出錢的問題，這需要大筆投資，且主要是公益性支出，得到的是環境效益和社會效益，誰肯為此買單？三是體制機制問題，中央和地方之間、各有關部門單位之間行政協調成本高、效率低，如何協調相互之間的利益矛盾？破解的方法有兩個：一是中央頂層設計，加強協調，制定政策，增加投資；二是選擇經濟發達、問題嚴重、意愿強烈的地方（河系）做試點，全面治理，綜合施策，取得經驗，逐步推開。

6.4 流域管理有待進一步強化

至20世紀80年代，我國七大江河流域陸續成立了流域管理機構，推行了以流域為單元的水資源統一管理。在實踐基礎上，我國1988年《中華人民共和國水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，并進一步明確了流域管理機構的法律地位，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。多年來，流域管理機構較好地履行了規劃、指導、管理、監督、協調等職責，發揮了應有的作用。但在流域綜合管理上還存在權威性不強、協調機制不順等問題，需要進一步加強和完善。可參考法國等流域管理模式，探索建立由國家高層主導建立的各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域議事協調機制，由中央政府、地方政府、用水戶和公眾代表按照一定比例構成，通過定期召開會議，引導流域水政策方向，主要負責制訂流域水政策和水規劃、制定水量分配方案和水污染防治行動計劃、建設水生態與水環境安全保障體系、決定大型水利工程建設、建設協調協作機制等并監督實施。現在的流域管理機構作為其辦事機構，承辦具體組織實施工作并對其負責。

TV882.8；K20

A

1004-7328（2017）04-0064-07

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.04.020

2017—04—05

高建文（1975—），男，高級工程師，主要從事水利科技管理工作。