全面深刻認識大數據推動治理能力現代化

卿立新

習近平總書記在“4·19”講話中指出，要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，更好地用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。國家“十三五”規劃綱要明確提出，要實施國家大數據戰略，把大數據作為基礎性戰略資源，全面實施促進大數據發展行動。作為最大的數據資源擁有者和社會治理者，深刻認識大數據，自覺應用大數據、引領推動大數據，是各級政府部門應當承擔的職責使命，也是順應時代發展的大勢所趨。

大數據開啟人類發展新時代

隨著移動互聯網、物聯網、傳感器等科技的發展，全球數據量以前所未有的速度爆發式增長，在“一切皆可量化”的大潮下，大到天文地理、社會變遷，小到購物消費、溝通交流，甚至人體自身，一切都以數據的形式被記錄下來，整個世界正在被“數據化”，大數據成為新的核心資源、基礎設施、思維方式，一個全新時代的浪潮正朝我們洶涌而來。

大數據孕育經濟社會發展新動力。大數據作為人類有史以來最偉大的創新資源，可以與各行各業發生化學發應，為創新提供無窮無盡的“燃料”。比如，大數據與零售業相結合，可以實現商家與用戶的“細胞級”連接和個性化服務，顯著提升銷售服務水平和資源配置效率；與3D打印技術相結合，將推動制造業進入“定制化”“個性化”“增材制造”的新時代；與金融業相結合，能夠消除借貸雙方信息不對稱，有效提高資本流動效率。據預測，大數據在美國可以使零售業增加60%的運營利潤，在醫療業每年產生3000億美元的潛在價值。到2020年，大數據將帶動歐盟GDP提升1.9%，創造2060億歐元的價值，創造10萬個工作崗位。以大數據承載引領的信息流、物質流、資金流、人才流，蘊含著改變人類和世界的巨大能量。

大數據重塑國際戰略競爭新格局。習近平總書記指出“大數據是工業社會的‘自由資源，誰學握了數據，誰就學握了主動權。”當前，大國競爭的焦點正從對資本、土地、人口、資源（能源）的爭奪轉向對大數據的爭奪，“制數權”成為繼制陸權、制海權、制空權之后的新制權，成為重構國家綜合競爭優勢的新高地。當前，全球有60多個國家制定了與大數據有關的戰略規劃。美國發布“大數據研究和發展計劃”，從國家安全和未來競爭力的高度推動大數據戰略，并在TPP等貿易協定中推行“數據跨境自由流動”，意圖掌握全球數據主導權。歐盟力推“數據價值鏈戰略計劃”、日本發布以大數據為重點的《面向2020年的ICT綜合戰略》、英國發布“數據能力發展戰略規劃”等，積極搶占大數據的戰略制高點和主動權。

大數據引領人類生產生活新方式。基于大數據的各種創新層出不窮，深刻改變著人們的生活。智能導航、數字地圖服務能夠自動規劃出最便捷的道路方案；網絡約車、順風車、定制巴士等服務，為人們提供更便捷高效的出行方式；移動支付、電子商務改變了人們的消費方式，讓人們輕而易舉地找到自己感興趣的商品；信用大數據讓人們隨時隨地享受各種服務，讓生活變得更加簡單、快捷；新聞資訊的分眾傳播、精準推送，讓人們第一時間獲取自己感興趣的信息；基因大數據讓患者可以得到“量身定制”的治療。2015年1月，美國總統奧巴馬宣布開展“精準醫學”計劃，2015年3月，我國有關部門也提出了“精準醫療”計劃，基于基因大數據的精準醫療將有可能顛覆人類的醫學體系。還有無人駕駛、遠程教育、人工智能，這些與大數據緊密相關的現代科技，以前所未有的速度對人類衣食住行方方面面產生重大而深遠的影響。

大數據帶來認識改造世界新思維。大數據深刻地沖擊和顛覆人類認識、改造世界的傳統方法和視角。圖靈獎得主吉姆·格雷將“數據探索”稱為繼理論方法、實驗方法、仿真方法之后，人類認識世界的“第四范式”。通過大數據分析，人們可以在浩如煙海的數據海洋中發掘事物之間隱蔽的相關性，發現世界運行的新模式、新知識、新規律，推演預測未來發展趨勢。數據就像神奇的魔方，使用的維度越多，其煥發出的價值越大。大數據專家、牛津大學教授舍恩伯格說，“將世界看作可以理解的數據的海洋，為我們提供了一個從未有過的審視現實的視角。它是一種可以滲透到所有生活領域的世界觀。”

大數據催生治理能力大變革

縱觀人類歷史上每一次科技革命，無不對政府治理模式產生重大而深遠的影響。大數據正在以超平想象的廣度和深度推動全球政府治理理念、環境、方法創新，為政府治理深度“賦能”，“以數治國”的時代正在到來。

推動公共決策科學化。大數據、云計算正在深刻改變信息的獲取和處理方式，進而深刻改變決策方式。大數據不僅記錄過去，還能預測未來；不僅展現總體走勢，還能呈現具體細節；不僅揭示事物之間的普遍關聯，還能幫助發現深層次原因，這將極大改變決策信息不對稱的困境，讓政府的宏觀調控、社會治理等各方面決策更加精準有效。西方國家積極運用大數據助力決策，比如，美國實施“萬維信息觸角計劃”，把所有人的基本資料、信用卡交易、醫療保險、出入境等數據整合起來，通過大數據分析為社會管理和政府決策提供支持；聯合國啟動實施“全球脈動”項目，利用大數據準確預測地區失業率、支出削減和疾病暴發等，促進全球經濟發展和公共服務。大數據將推動決策告別“拍腦袋”“憑感覺”，真正進入“依數決策”“科學決策”時代。

推動社會治理精細化。大數據分析能夠揭示傳統方法難以揭示的規律和關聯，促進公共資源配置更加合理、公共治理措施更加精準。比如，美國紐約市政府在哈得孫河沿岸安裝大量傳感器，實時采集河水的鹽度、濁度、葉綠素含量、顆粒物粒徑等數據，形成一條虛擬的“數字河流”，從中分析河流污染原因并實施針對性治理；紐約警方開發數據地圖，分析歷史案件與發薪日、體育賽事、天氣變化等變量的相關性，預測罪案“熱點”地區并預先部署警力，使該市案發數量顯著下降。大數據不僅有“豐富性”的優勢，還有“真實性”的保障，因為支持決策的數據并非“為搜集而搜集”，而是在經濟社會運行和人們日常活動中自然產生的，并且相互之間可以交叉驗證，這就使“數據注水”“統計偏差”等問題迎刃而解，使決策者能夠全方位洞察和掌握基層真實信息，使政府微觀治理、基層治理的能力得到極大提升。

推動管理服務高效化。當前，政府在管理服務方面存在一些群眾反映強烈的問題，比如“奇葩證明”“跑腿蓋章”、政策“一刀切”、等候時間過長、程序過于煩瑣等問題，這既有政府信息不對稱的原因，也有管理與服務的矛盾難以平衡的制約。隨著大數據的深入應用，這些難題都將得到解決。大數據分析可以精準識別不同人群的真實情況和需求，從而優化服務水平、提高管理質量；政府大數據的互聯互通，能夠讓“數據多跑路，群眾少跑腿”。更為重要的是，大數據為解決管理與服務、風險與便利之間的矛盾提供了有力武器。運用大數據，不僅能夠提高全方位高風險掌控能力，讓政府在簡政放權時既“放得開”又“管得住”，還可以重構社會信用體系和道德體系，通過“人在干、數在記、云在算”，確保違規者“一處失信，處處受制”，從而降低社會信任成本和協作成本，為解決食品安全、醫患糾紛、誠信缺失等社會頑疾提供有效途徑，為我國實現從傳統的基于身份的“熟人社會”“人情社會”向基于契約的陌生人大規模協作的現代社會轉型提供有力支撐。

推動權力運行規范化。李克強總理指出，要把執法權力關進“數據鐵籠”，讓權力運行處處留痕。產生腐敗的一個重要原因在于信息不對稱，大數據則是消除信息不對稱的利器。利用大數據，可以打破“信息黑箱”，讓權力的運行可記錄、可分析、可還原，讓一切幕后交易和暗箱操作無處藏身；可以鍛造“數據鐵籠”，讓權力的邊界更加清晰、監督更加剛性；可以打造“數據之劍”，通過大數據比對分析，讓一切異常現象和違法行為受到懲處、追究。現在，國內一些省市將大數據運用到惠民政策檢查、城市規劃和工程建設、農村“三資”、農民補貼發放領取、公車管理等領域，通過數據比對，使一批違法違規現象浮出水面，成為大數據反腐的成功實踐。

推動治理模式開放化。習近平總書記指出：“必須提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力。”從單向管理向黨委、政府、社會組織、人民群眾多元共治轉變，是現代國家治理的重要特征。大數據是引領多元共治的重要力量。數據互通將有效引領治理互動，比如，將交通、地理、市政、環境等各方面公共數據向社會開放，能夠激發社會各方創新運用。另一方面，公眾也可以通過向政府部門提供數據，幫助有關部門提高治理能力。數據公開將有力促進社會監督，助力建設“陽光政府”，有效提高政府公信力，幫助政府走出“塔西佗陷阱”。總之，大數據就像一座政府和公眾互信、互動、互助的橋梁，是打造智慧政府、開放政府的重要途徑。

加快以大數據推動治理能力現代化

習近平總書記指出，要建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。2015年9月，國務院公開發布《促進大數據發展行動綱要》，提出要將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，打造精準治理、多方協作的社會治理新模式。各級政府應當發揮引領全社會大數據創新的“發動機”和“先行者”作用。

建立完善公共數據采集體系。廣泛而高效的數據采集體系，是大數據應用的前提和基礎。要豐富數據采集的來源，加快推進電子政務建設，推動政務應用各個環節實現無紙化、數據化。要完善公共數據采集機制，在衛生、交通、教育、經濟、治安等各個領域制定“最小數據標準集”，規定數據采集的統一標準和最低要求，實現公共數據采集的標準化、規范化、常態化。要優化數據采集手段，著眼“萬物互聯”的未來趨勢，在農業、工業、城市、自然環境等各個領域部署數據采集系統，既加強政府主動采集，又建立政府和社會互動的大數據采集機制，最大程度地延伸數據采集的觸角，比如將傳感器嵌入公共汽車采集沿途環境數據，利用智能家居網絡采集城市各個角落空氣質量數據等，通過共享共用，實現數據采集效率的最大化。

推動公共數據資源開放共享。大數據開放跨界才有大價值。要大力推動政府部門數據共享，建設公共數據統一共享交換平臺，制定數據共享制度，明確各部門數據共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門數據管理及共享的義務和權利，打通數據壁壘、消除數據孤島。要推動公共數據向社會開放，建設公共數據統一開放平臺，建立公共機構和事業單位數據清單，在保護國家秘密安全和群眾隱私安全的前提下，穩步推進公共數據資源統一匯聚和集中開放。要規范數據開放的格式和標準，確保開放的是原始底層數據，而不是經過加工處理的信息；是標準的、機器可讀的數據，而不是只能看、不能用的“偽數據”。要以數據開放激發創新活力，可以探索開展多種形式的數據挖掘和應用大賽，鼓勵社會各方積極參與，最大限度地發掘公共數據的價值。

加強數據基礎研究與核心技術攻關。據預計，2020年全球數據量將達到40萬億GB，其中90%是語音、圖片、視頻等難以被機器直接讀取和理解的非結構化數據，離開核心技術的支持，大數據應用就是空中樓閣。要大力推動海量數據存儲、數據清洗、數據分析發掘、數據可視化、信息安全與隱私保護等領域關鍵技術攻關，圍繞數據科學理論體系、大數據計算系統與分析理論、大數據驅動的顛覆性應用模型探索等重大基礎研究進行前瞻布局，開展數據科學研究，引導和鼓勵在大數據理論、方法及關鍵應用技術等方面展開探索。要推動形成安全可靠的大數據技術體系。要探索政產學研用相結合的協同創新模式和基于開源社區的開放創新模式，調動各方技術攻關的積極性。

完善數據治理的基礎保障。未來，大數據平臺、云計算中心將同水、電、煤、氣一樣，成為保障經濟社會發展的公共基礎設施。現在，一些商業互聯網巨頭紛紛在大數據、云計算基礎設施發力，事實上成為未來公共基礎服務的提供者。在這個領域，政府不應缺位。要統籌政務數據資源和社會數據資源，布局國家大數據平臺、數據中心等基礎設施，建設綠色環保、低成本、高效率、基于云計算的大數據基礎設施和區域性、行業性數據匯聚平臺，避免盲目建設和重復投資。要完善大數據法規制度建設，實現對數據采集、傳輸、存儲、利用、開放、交易等各個環節的規范管理，以規范促利用、以規范促開放。對數據資產的價值如何衡量，數據所有權如何界定劃分，數據侵權責任的認定等，都要從法律法規等層面予以厘清。要健全大數據管理和應用的體制機制，明確專門機構負責統籌數據的采集、存儲、交換、使用。

筑牢保障數據安全的堅固防線。大數據也帶來很多新的問題和挑戰，比如數據安全問題、隱私保護問題、數據主權問題等，沒有堅實的安全保障，大數據應用越深入，帶來的風險就越大。必須高度重視、同步部署數據安全措施。要強化制度機制保障，落實信息安全等級保護、風險評估等網絡安全制度，建立完善大數據安全評估體系，明確數據采集、使用等各個環節的責任與要求，確保國家秘密安全和個人隱私安全。要強化網絡安全技術支撐，推進信息產品國產化替代，采用安全可信產品和服務，加強網絡安全防護體系和態勢感知能力建設，提高數據安全的監測和攻防能力。要加快立法進程，明確法律底線，對數據竊密、篡改、攻擊等違法行為堅決依法打擊。