林業分類經營視角下的生態效益補償研究

尹攀+謝思+李欣章

摘 要 為了促進林業的可持續發展，我國已逐步推行林業的分類經營，而森林生態效益補償制度則是實行林業分類經營的前提和保障。本文基于林業分類經營的視角，闡述了當前林業生態效益補償制度的發展狀況及存在的不足，并對進一步完善林業生態效益補償制度提出了一些建議。

關鍵詞 持續林業 分類經營 生態效益補償

林業分類經營是根據生態效應和經濟效益相結合的原則，把森林中一部分生態區位重要的林區劃分為公益林以生態效益為主，再把一部分立地條件好的林區劃分為商品林以經濟效益為主，然后對兩種類型的林區分別采用不同的經營管理方式進行管理。

森林生態效益補償制度就是為了適應林業分類經營改革的需要、遵循可持續發展的原則，按照國家和政府規定對生態公益林的經營主體按價值規律進行等價補償，以保證森林在市場經濟條件下正常發揮其生態效益的一系列法規和制度。

一、為什么要實行林業分類經營

（一）實行分類經營可使商品林真正走向市場

長期以來，林業受產出投入比低、生產周期長、見效慢、正常投資回報得不到保障等因素的制約，難以吸引足夠的資金使其發展成為新型的集約化產業。實施分類經營，商品林的經營可以依據市場經濟規律，使得林業部門能夠選擇經濟效益好的經營對象來經營，從而使得商品林的投資者得到可觀的利益回報，同時在投資回報得到保證后，社會生產資金也會不斷地流向林業部門，這也有助于解決林業生產投入不足的問題。

（二）可使生態公益林得到有效的經營和保護

森林的生態防護效益是生態公益林的主體功能，但由于此效益的實際受益者并不是經營者，所以導致受益者不投入、經營者沒收益的矛盾。在分類經營不能有效實施的情況下，國有林業的生態林由于沒有足夠的經濟效益，林場不愿投入過多的人力物力來經營，從而導致公益林防護效益下降。實施分類經營后，通過明確權責關系以及投入產出關系，利用政府的宏觀調控能力，有效地解決生態公益林的資金投入，更有利于生態公益林的維護和生態效益的發揮。

（三）森林分類經營是林場林地資源得到充分利用的保障

林場最稀缺的資源就是林地，但是苦于林場經營者的經營管理水平有限，從而導致了林地資源未能得到充分有效的利用。通過對林場實施有效的分類經營后，依據森林自身具有的主體功能來劃分林場的經營類型，同時對林地進行科學的規劃，從而能夠有效地解決林地利用效力低下的問題。

二、森林生態效益補償制度的實質以及對于林業分類經營的意義

森林生態效益補償制度實質上是通過制度創新實行生態環境保護的一種有效的約束制度，這一機制的建立可以讓生態環境保護成果的受益者支付相應的費用，通過制度的合理設計可以激勵公共產品的足額提供以及解決好生態產品這一特殊公共產品的無償消費問題；通過制度變遷不僅使生態投資者的合理回報得到保障，同時還能激勵人們從事生態保護投資。

林業分類經營是保護森林環境、實現林業可持續發展的基礎，而建立森林生態效益補償制度是實行林業分類經營的基礎和保障。在分類經營條件下，商品林以木材為主要產品，以經濟利益為導向，通過市場交易實現其價值，并補償成本和經營利潤，維持或擴大其生產規模；公益林以生態服務為主要功能，限制生產性砍伐，其價值無法在市場機制中實現，協調和解決環境權與生存權、發展權之間的沖突乃是森林生態效益補償制度產生與發展的價值動因與法理所在。森林生態效益補償制度有助于理順和協調商品林和公益林所有者、經營者與受益者的利益關系，有利于推動林業分類經營的有效實施與持續性發展。

三、我國森林生態效益補償制度的現狀及不足

（一）公益林補償標準較低，且來源渠道單一

分類經營后，公益林目前執行的標準是國有5元/畝、集體15元/畝，但這與森林的成本價值和發揮的生態效益、實際造林管護費用有一定的差距，因此導致國家生態保護與森林經營者利益之間的不協調，且補償基金的來源基本是國家這一個主體，個人和社會的投入很少，基本沒有發揮市場補償的作用。這不僅導致補償范圍過窄、補償標準偏低，同時也難以發揮各類社會主體保護生態的積極性。

（二）商品林集約經營能力差，額外的生態效益未補償

分類經營條件下，商品林的任務是通過集約經營，建設工業人工林，以滿足社會需材及各種林產品的需要。一方面，林業生產周期性長，風險大，資金和科技嚴重不足，導致集約經營能力弱，商品林生產效率低下；另一方面，商品林的經營者受到采伐限額的制約，無法根據市場自主調節其經濟行為，實現利益的最大化，影響了商品林經營的利潤空間，抑制了投資者的積極性?？梢哉f，實行分類經營并沒有從實質上增加商品林經營的收益，也未分散其風險。此外，商品林也有生態效益，為區域經濟的發展提供了額外生態服務，但這部分額外支付的成本在現實中并未得到有效補償。

（三）忽視不同林分質量、區域之間的差異

我國地域遼闊，由于地區區域、區位、地類和質量等因素不同，其管護成本和生態價值也不盡相同，應根據各地的社會、經濟、環境條件確定補償標準，使補償標準盡可能接近于進行生態保護所支付的機會成本，這樣才能體現公平性和靈活性。因此，對不同地區的補償標準應有所差異。但是目前在全國范圍內，基本使用相同的補償標準，對各類型國家級公益林實行同一補償標準，既沒有體現區域類別、林分質量和經營管理難度等方面的差異性，也沒有體現一定的經濟適應性和社會公平性，勢必會降低補償政策的實施效果。

四、進一步完善森林生態效益補償的建議

（一）政府補償與市場補償緊密結合，探索多元化的籌資渠道

由于生態效益的社會性決定了政府依然是生態效益的主要購買者，應該逐步提高生態補償在財政轉移支付中的比例，尤其要加大對生態脆弱地區的財政投入力度，為森林生態效益補償提供最基礎的資金來源。其次，促使資金來源多元化、補償方式多樣化，最終實現政府補償為主、社會各種有效補償兼容并蓄的互動機制。

（二）采取多種措施促進商品林集約經營，并適當補償其生態效益

要真正保護生態公益林資源，就必須促進商品林尤其是人工林的集約經營，把木材生產的重負逐步轉移到人工林，為森林資源的永續有效利用奠定基礎。

（三）形成差異性的動態補償機制，有差異、有重點地逐步推進

首先，應以森林的生態區位、生態部分額外狀況和質量，并結合機會成本損失與當地的經濟發展水平，確定合理的補償標準。其次，關注地區之間的差異，對森林生態區位重要、生態脆弱的區域要優先保護，重點補償。而對于森林資源豐富、資源更新恢復能力強、資源保護政策法律秩序穩定的濕潤地區的森林，則進行一般補償。

（作者單位為長沙理工大學）

參考文獻

[1] 張敬文.林業分類經營改革的探討[J].中國新技術新產品，2010（09）.

[2] 王慶.加強生態建設與分類經營實現林業可持續發展[J]. 民營科技，2009（07）.

[3] 王偉華.淺論林業分類經營[J].現代經濟信息，2011（02）.

[4] 劉萬福.淺談林場森林分類經營[J].民營科技，2010（03）.

[5] 高鳳海.論述國有林場森林分類經營[J].民營科技，2011（08）.

[6] 馬志波.天然商品林生態補償研究[D].中國林業科學研究院，2012.