關于預算監督若干問題的探討

趙立新

預算監督是國家經濟監督體系的組成部分，是保證預算職能實現的重要手段。預算監督旨在通過預算資金的籌集、分配和使用等各個環節，指向對預算資金活動的監督。2014年8月，全國人大常委會修訂頒行了新預算法，新預算法第九章專章規定了預算監督的內容。在此，筆者結合自己學習的體會，對預算監督談一點個人看法。

新預算法第八十三條到第九十條按監督主體的不同分別規定了預算監督的不同種類：人大監督、上級政府監督、財政監督、審計監督、政府部門監督及社會公眾監督。從法律設定的條款來看，對預算的監督是多層級、寬覆蓋的，這其中人大監督具有特殊作用。人大對預算的監督在形式方面表現為程序性，但核心是其法定性。這從預算法和監督法一系列程序設定中就可以清晰地體現出來。如預算在執行中遇有重大調整，須提請同級人大審查批準。未經批準、不得調整預算。預算的執行情況和決算草案也需經同級人大批準后才發生法律效力。當然，人大對預算的監督和審計監督、財政監督明顯不同，后兩者屬于行政機關內部的監督范疇，可以歸類為行政監督。人大對預算的監督源于我國憲法規定的權力架構和制度安排，基于各級人大及其常委會作為國家權力機關屬性的特征而論，人大監督具有最高法律效力。除此之外，人大監督和審計監督、財政監督在監督內容方面也存在著差異。人大監督更具宏觀性、方向性，罕有涉及具體入微的預算事項。審計監督、財政監督則側重微觀領域，可以對有關預算收支分類科目的類、款、項、目逐筆核算、查對、問詢。在此，筆者無意對廣義意義上的預算監督進行全面論述，只著重談一下人大對預算的監督。

依預算法，人大對預算的監督遵循如下法定原則。其一，關于監督主體。對預算監督的主體是縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會及鄉、民族鄉、鎮人民代表大會。需明確的是，各級人民代表大會的財政經濟委員會、其他專門委員會和人大常委會工作機構不能作為監督主體，沒有監督權。不過，依各級人民代表大會或人大常委會的委托，財政經濟委員會、其他專門委員會和人大常委會工作機構可以就預算監督的具體事項開展相關基礎工作。其二，關于監督層級。人大對預算的監督采用“下監一級”的層級設定。具體說來，即全國人大及其常委會監督中央和各省、自治區、直轄市的預算、決算。縣級以上地方各級人大及其常委會監督本級和下一級預算、決算。稍有例外的是，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會只監督本級政府預算。原因顯而易見，鄉、民族鄉、鎮政府是最低一級行政機構設置，不存在隸屬它的下級行政機關。而且按照憲法規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會不設置常務委員會，因此只能由人民代表大會行使對預算的監督權。其三，關于監督方式。監督法規定了七種法定監督方式，這其中“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”是專門適用對預算監督的特殊方式，系獨占性監督條款。那么，其余六種能否適用于對預算的監督呢？預算法第八十四條、八十五條回答了這個問題。第八十四條是有關特定問題調查的規定，第八十五條是有關詢問和質詢的規定。至于聽取和審議專項工作報告、法律法規實施情況的檢查、規范性文件的備案審查、撤職案的審議和決定這幾種監督方式在預算法中并無提及。對規范預算監督而言，預算法系特殊法，應優先使用。基于此，按照公權力（人大監督權無疑屬于公權力）“法無授權即禁止”的法理原則，上述四種監督方式是不能適用于對預算的監督的。

（作者單位：吉林省人大財經委）