政府內部控制研究文獻綜述

【摘要】隨著我國市場經濟體制改革的不斷推進和完善，我國政府正在全面進行八大領域的會計改革，其中政府與非營利組織內部控制成為內部控制規范改革的重要領域。黨的十八大報告明確提出，“建設人民滿意的服務型政府是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，是提升政府公共服務水平和行政效率的迫切要求。”然而，我國政府治理過程中存在的制度體系不完善、體制機制不健全等因素嚴重阻礙了服務型政府目標的實現。本文對已有的國內外政府內部控制文獻進行整理和綜述，以期為構建系統的政府內部控制框架略盡綿力。

【關鍵詞】政府內部控制；文獻綜述；服務型政府

一、研究背景及研究意義

政府內部控制是為保證政府有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權、管理不當等行為而建立的控制制度與管理體系。有效的政府內部控制制度安排，能夠降低公共受托責任執行的不完整程度，弱化政府治理低效所引發的問題。相對于企業內部控制發展而言，政府內部控制的起步較晚，成熟度也較低。企業內部控制的理論成果和實踐經驗為政府內部控制發展和完善提供了堅實的微觀基礎和營養之源。但是，企業內部控制畢竟不同于政府內部控制，為構建系統的政府內部控制框架問題還需要進行理論上的探討，因此，本文對政府內部控制的相關研究進行綜述，以期為后來政府內部控制研究提供一定的指導和借鑒作用。

二、國內外關于政府內部控制相關文獻綜述

（一）國外關于政府內部控制的相關文獻綜述

美國較早關注政府內部控制，也是當今政府內部控制相對健全、完善的國家。1950年美國國會頒布《預算與會計程序法案》，確立了內部控制的重要性。1982年，國會通過了《聯邦政府財務誠信法案（FMFIA）》，確立建立聯邦政府內部控制的法制基礎，要求行政機關保持評估和報告會計控制和管理控制的持續性和適當性。同年，OMB（管理與預算局）發布了“OMB通告A123《評估、改進和報告聯邦政府的內部控制系統》”，詳細描述了內部控制評估的七個步驟。國際審計機關國際組織成立內部控制準則委員會，發布《公共部門內部控制準則指南》以及在此指南基礎上推出了《測評、報告內部控制有效性指南》，指導內部控制的構建與實施。

外部審計與內部控制總是有必然的聯系，無論是注冊會計師審計與企業的內部控制，還是政府審計與政府的內部控制，兩者都呈現出交織在一起、相互促進、螺旋上升的狀態（T.A.Lee，1986）。Jennifer Lynne和Anne Beatty（2007）提出：內部控制是政府機構管理部門為保證實現機構目標而采取的態度、方法、程序和措施。Hogan和Wilkins（2006）認為最高審計機關應保證與審計主要業務相關的內部控制的健全性，內部控制不健全，最高審計機關將因夸大審計范圍、增加審計人員和延長審計時間而面臨更大的審計難度。

（二）國內關于政府內部控制的相關文獻綜述

我國政府內部控制的研究與實踐起步較晚，制度不健全，基層的內部控制情況更是不容樂觀，大多數政府高管層及其工作人員對內控缺乏認識，扭曲內部控制，支持程度不夠。盡管政府面臨著大量經濟、社會、政治和文化風險，但是其各項控制活動均以標準化的規定、說明書作為執行的根據，缺乏先行思考機關內部各種狀況的風險程度，進行科學的風險評估。

政府內部控制的發展，與企業內部控制的發展相互影響、相互促進，一般是企業先行，政府適時跟進、合理吸納（劉玉廷，2008）。田志剛（2009）對地方財政內部控制框架構建進行研究，建議從地方財政預算及財政收入支出環節、對地方財政部門設置及管理要求兩個方面完善地方財政內部控制體系。盧成龍（2010）《關于構建政府內部控制系統的比較與思考》提出基于洛克的國家理論和經濟學角度構建政府內部控制系統。

內部控制一直與審計有著不可分割的聯系，從審計視角展開研究是我國政府內部控制的研究熱點。政府內部審計機構，在加強政府內部控制建設中發揮著重要作用（劉玉廷，2008）。張國清（2009）認為，組織內部受托責任的產生，導致內部控制的產生，而內部審計作為保證受托責任履行的一種控制制度，首先需要保證和評價的就是內部控制的有效性。內部審計與內部控制是受托責任的孿生兄弟（秦榮生，2007）。鄭素芬（2010）認為，政府內部控制框架中五要素的完善有助于審計活動的順利進行，推動審計活動的高質高效，審計活動的有效開展發過來促進政府自身業務的完善，改善內部控制建設中的漏洞和不足。

三、文獻評述

從以上文獻回顧可以看出，政府內部控制是逐步建立并發展起來的，各國理都意識到構建政府內部控制的重要性，從理論上和實務上推動了政府內部控制的發展，但是相對于企業內部控制而言，政府內部控制發端時間較晚，成熟度也較低，受重視的程度仍然不夠。我國政府內部控制的理論研究起步較晚，大致開始于20世紀80年代中期，主要的研究成果集中在2000年以后。從研究內容看，大致可以分為四類：第一類，借鑒引入國外先進經驗；第二類，根據各部門具體情況探索內部控制建設；三類，構建政府內部控制框架的探討。第四類，審計角度研究政府內部控制。多數政府內部控制的研究主要針對當前政府部門內部控制存在的不足，并且借鑒企業內部控制COSO框架對政府內部控制提出改進建議。上述研究文獻也為政府內部控制借鑒企業內部控制整體框架提供了理論研究和實際踐行的典范。本文吸收了已有研究文獻的成果，并在此基礎上對主要相關理論進行了梳理和歸納，以期為構建系統的政府內部控制框架略盡綿力。

參考文獻：

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作者簡介：李露（1992.6-），女，漢族，重慶人，現就讀西南財經大學會計學院。