人大具有天然的憲法意義上的立法主導(dǎo)權(quán)

李翔宇

黨的十八屆四中全會提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”立法法第五十一條、五十二條規(guī)定全國人大及其常委會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，全國人大常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。這些規(guī)定首次確立了在立法工作中，有立法權(quán)的人大及其常委會發(fā)揮主導(dǎo)作用這一命題。可以從以下幾個(gè)方面理解。

第一，人大及其常委會在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是現(xiàn)代立法規(guī)律在人民代表大會制度下的必然。從公權(quán)力的性質(zhì)屬性上講，如果說，相對于司法權(quán)是一種判斷權(quán)，行政權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，立法權(quán)則是一種審議權(quán)或辯論權(quán)。因此，在現(xiàn)代國家，特別是成文法國家，法律制定權(quán)天然歸屬于民主機(jī)構(gòu)。人大及其常委會作為我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民選舉產(chǎn)生，受人民監(jiān)督，具有民主性特點(diǎn)，是我國的民主機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)。經(jīng)過人大及其常委會以審議、表決方式通過的文本制度，才具有本區(qū)域人民共同意志的性質(zhì)，才能夠被本區(qū)域人民一體遵循，并成為司法判決的依據(jù)。因此，人大及其常委會是法定的在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用的有權(quán)機(jī)關(guān)。立法法雖然規(guī)定政府也具有規(guī)章制定權(quán)，但政府的立法權(quán)與同級人大相比，本質(zhì)上是一種授權(quán)性立法權(quán)，效力上具有局限性，領(lǐng)域上主要側(cè)重制定行政管理方面的法規(guī)規(guī)章，其立法一定意義上是行政權(quán)職能擴(kuò)展。只有人大及其常委會是天然的憲法意義上的具有立法主導(dǎo)權(quán)的機(jī)關(guān)。

第二，對人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的關(guān)注，體現(xiàn)了人大立法工作在治理結(jié)構(gòu)中處于越來越重要的位置。在法律體系構(gòu)建之前或初期，政府進(jìn)行行政管理，開展經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)各項(xiàng)事務(wù)，主要依靠紅頭文件、會議部署甚至領(lǐng)導(dǎo)指示。隨著依法治國進(jìn)程不斷深化，法律法規(guī)在政策體系中占據(jù)了越來越重要的位置，法律法規(guī)逐漸成為社會活動的基本規(guī)范，也成了公共政策主要的正式表現(xiàn)形式，執(zhí)政黨和政府需要通過法律法規(guī)實(shí)施的方式，賦予其執(zhí)政及行政行為以合法性，使執(zhí)政特別是行政行為得到更好的社會認(rèn)同，避免社會風(fēng)險(xiǎn)，依法行政和法治政府建設(shè)成為政府建設(shè)的重要目標(biāo)任務(wù)。當(dāng)法律法規(guī)成為主要的顯性制度規(guī)范后，不僅數(shù)量上呈幾何級增長，也導(dǎo)致了作為生產(chǎn)機(jī)制的立法工作，變得越來越重要，逐漸成為與司法并列的法治建設(shè)的一項(xiàng)主要工作。黨的十八屆四中全會首次對立法、法治政府建設(shè)、司法等法治建設(shè)各方面任務(wù)做了系統(tǒng)明確。更引人注目的是，四中全會首次將立法工作人員與司法工作人員一并列入法治工作隊(duì)伍，并提出推動法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度和統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，將立法工作者列為法律職業(yè)之首，并與法官、檢察官并列。這種對立法工作者作為法律職業(yè)人的重視程度是前所未有的，甚至極大地拓寬了司法考試制度的內(nèi)涵。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》，將司法考試制度調(diào)整為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，提出鼓勵從事法律法規(guī)起草的立法工作者取得法律職業(yè)資格，立法工作隊(duì)伍逐漸成為法律職業(yè)者的組成部分，立法工作的重要性和專業(yè)性被廣泛關(guān)注。這從一定程度上折射出立法工作在整個(gè)法治建設(shè)中的地位日益凸顯。人大作為立法工作的主要職責(zé)機(jī)關(guān)，發(fā)揮作用也越來越大。

第三，事實(shí)上，人大及其常委會逐漸居于立法過程的權(quán)力中心，人大及其常委會的立法權(quán)能日益凸顯。一般認(rèn)為，我國政治運(yùn)行的“非正式性”比較強(qiáng)，法定制度和法定結(jié)構(gòu)往往在現(xiàn)實(shí)中不一定發(fā)揮最為重要的作用。這一點(diǎn)在人大制度運(yùn)行中尤為突出。作為憲法確定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會很長時(shí)間被視作“橡皮圖章”，主要工作是履行程序，為執(zhí)政黨，甚至政府行為背書。但隨著我國民主法治進(jìn)程深化，人大及其常委會職權(quán)行使?fàn)顩r已經(jīng)發(fā)生了變化。從經(jīng)驗(yàn)判斷看，這種變化并不是說人大職權(quán)行使全面得到加強(qiáng)，而是在某些權(quán)能和局部工作領(lǐng)域出現(xiàn)了較為突出的變化，最為顯著的是其立法權(quán)能很大程度上得到彰顯，人大及其常委會在立法過程中逐漸居于權(quán)力中心。筆者認(rèn)為，一是從制度框架上，由于立法規(guī)律的天然民主屬性、巨大的憲制空間安排，特別是立法法對立法工作的具體程序要求，為人大主導(dǎo)立法提供了有利的制度空間。二是從工作能力上，經(jīng)過近三十年立法工作的推進(jìn)，人大聚集了一批法律專業(yè)人才，逐漸形成系統(tǒng)、專業(yè)的立法工作隊(duì)伍。相對政府法制辦及政府各部門法規(guī)處室，人大立法工作機(jī)構(gòu)專注于為人大及其常委會立法工作服務(wù)，人員配備的系統(tǒng)化程度更高、門類更齊全、工作職能更突出，工作能力上具備了相對優(yōu)勢。再加上科學(xué)立法、民主立法不斷深化，人大逐漸形成了社會參與立法、發(fā)揮專家學(xué)者和社會組織咨詢評估等方面作用的有效機(jī)制，主導(dǎo)立法過程的工作能力越來越強(qiáng)。三是從實(shí)踐運(yùn)作中看，人大及其常委會確實(shí)在發(fā)揮主導(dǎo)作用。在立法項(xiàng)目的確定方面，人大常委會統(tǒng)籌安排立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，政府及各方面提出項(xiàng)目安排的建議，并參與項(xiàng)目論證，最終由人大常委會委員長會議或主任會議決定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，報(bào)同級黨委同意后實(shí)施。而對于政府未提出計(jì)劃的項(xiàng)目，人大通過論證后列入計(jì)劃后并自行組織起草的情況也廣泛存在。在審議階段，政府有動力積極配合人大推動立法進(jìn)程，希望能夠順利審議通過，為其依法行政提供助力，同時(shí)也能直接體現(xiàn)法治政府建設(shè)的成效，體現(xiàn)了人大立法權(quán)能正在發(fā)揮剛性作用。

第四，在與執(zhí)政黨的關(guān)系上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作并不意味著對人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的消解。中國特色社會主義的核心特點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在立法工作方面，自1991年中央印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見，時(shí)隔20多年，2016年初中央印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的意見，體現(xiàn)了新的歷史時(shí)期，立法工作越來越重要，被列入了執(zhí)政黨的工作議程。同時(shí)，該意見明確了黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，不能隨意干預(yù)甚至替代立法活動，而是通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法中的重大問題、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)等方式加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。可見，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作與黨領(lǐng)導(dǎo)政府行政工作、司法工作具有同理邏輯，均是中國特色執(zhí)政邏輯出發(fā)形成的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)體制的一部分。這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與立法權(quán)具體由誰行使并不是同一層面的問題，黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著全面干預(yù)和主導(dǎo)立法的過程。因此，人大在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用這一命題，主要是針對人大與政府到底誰在主導(dǎo)立法過程而言的，并未涉及黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)這一層次的問題。

第五，人大及其常委會在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用并不一定意味著民主政治建設(shè)進(jìn)程發(fā)生了質(zhì)的進(jìn)步。人大制度和人大及其常委會機(jī)關(guān)發(fā)揮多大作用，往往被認(rèn)為是民主政治建設(shè)進(jìn)程推進(jìn)的風(fēng)向標(biāo)。但事實(shí)上，人大立法的官僚化問題也日益被關(guān)注。盧群星、王理萬等學(xué)者均從立法官僚化、影子立法人的視角，探討立法工作機(jī)構(gòu)和立法官僚“篡奪”立法權(quán)的政治正當(dāng)性問題。因此，人大主導(dǎo)立法并不一定意味著在民主的質(zhì)量上一定有了顯著的提高。只有著力于完善人民代表大會制度運(yùn)行，改革人民代表大會及其常委會運(yùn)行的具體方式和議事規(guī)則，使人大真正成為有效的社會利益的輸入、辯論、整合的政治平臺，使組成人員既具有扎實(shí)正當(dāng)?shù)拿褚獯匀说纳矸莼A(chǔ)，又能夠通過辯論、發(fā)表意見、表決的方式，充分發(fā)表政策主張，在立法中發(fā)揮決定作用。應(yīng)該說，這是在人大發(fā)揮對立法工作主導(dǎo)作用的新權(quán)力結(jié)構(gòu)下，需要進(jìn)一步關(guān)注的新課題和新挑戰(zhàn)。

（作者系廣東省人大常委會辦公廳綜合處副處長、博士）