要全面地認識人大對地方立法的主導作用

陳維民

地方人大及其常委會主導立法，或者說在地方立法中發揮主導作用，這本來是一件十分明確的事情。無論是在改革開放初期因種種原因，地方立法任務主要由政府承擔，還是現在許多地方仍主要由政府提供法規初稿、有的地方人大常委會審議通過法規議案走過場等，都不能成為懷疑地方人大及其常委會主導地方立法這一憲法原則和立法實踐的依據，更不能片面地認為“在中國，如果沒有政府同意人大對地方法規不可能自主決定”“人大主導立法是一個偽命題”。

首先，人大擁有“立法主導權”是人民主權和憲治原則的重要體現

“人民主權”是現代民主制度的核心，而“人民主權”最根本的實體性權力就是立法權，即我們常說的統治階級通過行使立法權，把自己的意志以法律的形式表現出來，使之具有普遍遵行的效力。康德對此有過十分清晰地表述：“立法權，從它的理性原則來看，只能屬于人民的聯合意志。因為一切權利都從這個權力產生。”[1]在所有的現代民主國家里，立法權無一例外地屬于議會或國會，因為“立法權是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”[2]是重要的憲政原則。

在我國，從1954年的第一部憲法直至1982年的第四部憲法，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”一直作為重要的憲法原則體現在憲法里。2000年，為了完善人民代表大會制度，我國制定了立法法，從立法權限、立法程序、法律解釋等重要環節對全國以及地方人大及其常委會主導立法作出了詳盡規定。這就表明，人大主導立法，不僅是憲法原則，而且是維護國家法制統一的憲法責任。堅持人大主導立法，發揮人大對立法的主導作用，實際上是恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。

其次，地方人大主導地方立法是黨的十八屆四中全會推進依法治國、依憲治國的重要舉措

1979年頒布的地方組織法和1982年制定的憲法，以憲法和國家基本法的形式設定了地方立法權，這是我國立法體制的重大改革。1982年修訂的地方組織法又進一步將地方立法權擴大至“較大的市”。2014年新修訂的立法法全面賦予設區的市地方立法權。從憲法和法律有關法條看，地方立法權是一種附有必要條件和授權性質的職權，但由于這種賦權的唯一性，地方人大主導立法的地位沒有改變。為了全面實行依法治國，黨的十八屆四中全會提出：“健全有立法權的人大主導立法的體制機制，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用。”這是黨從建設社會主義法治國家總體目標出發，在新的歷史起點上發揮立法的引領推動作用的一項重要制度設計，對發展和完善人民代表大會制度、推動國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。十八屆四中全會的這一決定，標志著“發揮地方人大及其常委會在立法中的主導作用”成為我黨全面推進依法治國的重要舉措。在這種形勢下，有的地方黨委，如深圳市委專門出臺了進一步發揮人大及其常委會在立法工作中主導作用的意見。

第三，準確把握、全面認識人大的立法主導權

之所以會對人大主導立法產生疑問，關鍵在于對人大在立法中的主導地位和主導作用缺乏全面、準確的認識。根據憲法法律有關規定和地方擁有立法權以來的立法實踐，我認為人大主導地方立法的作用主要體現在以下幾個方面。

一是在維護國家法制統一這個重要原則上，人大處于中心地位。憲法、地方組織法、立法法等明確了人大主導立法的憲法地位，地方組織法、監督法等將“確保憲法法律在本行政區域內的實施”賦予了各級人大及其常委會，黨的十八屆四中全會也明確提出“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”；立法法和監督法規定了本級行政、司法機關和下一級人大及其常委會的規范性文件要經本級人大常委會備案審查，對超越法定權限，同法律、法規規定相抵觸的“有權予以撤銷”。

二是在黨委的領導下對地方立法工作統籌安排、總體設計，統領立法工作全局。在立項、起草、審議、修改等各個環節發揮統籌協調作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法方向和立法進程，既充分調動行政司法機關以及社會有關各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應社會關切，又防止部門利益干擾，樹立立法機關的權威性。

三是在立法的選題立項上起決定作用。嚴格落實立法法規定的立法案由人大及其常委會審議決定，立法項目由人大常委會通過立法計劃的形式進行統籌安排，以保證各級人大及其常委會緊緊圍繞經濟社會發展大局和改革發展穩定全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統性。

四是在立法過程中始終把握主動權。大部分有立法權的省市都做到了建立法規起草小組制度，加強人大對起草工作的組織和主導；獨立組織立法調研和論證，提高人大把握立法項目方向、突出立法項目重點及解決立法難點的主動性和實效性；嚴格授權起草立法草案程序，制定立法技術規范，強化對法規制定工作的規范和指導；重要立法項目組織開展聽證會、研討會，實行立法評估制度，等等。

五是人大代表和常委會組成人員的權力意識和主體作用發揮得越來越充分。這些年來，地方人代會上人大代表提出法規案的越來越多，人大常委會工作機構提出法規案的越來越多，人大及其常委會審議法規案越來越嚴肅認真，審議質量越來越高。人大及其常委會審議法規案，不僅在形式上、在實質上也越來越體現“人民的聯合意志”。以上海有關研究機構對上海市人大常委會在立法中作用的研究報告為例，人大對法規草案的修改情況從絕對數量上看呈上升趨勢：八屆時對草案文字性修改的平均值為948.2字/部，到十屆時已增加到了1903字/部；八屆到十屆，人大對法規草案的實質性修改在內容上發生了一定的變化，八屆人大時實質性的修改主要是針對當事人的權利和義務的增減，對行政機關的限制和監督很少涉及，從九屆開始對行政機關的限制性條款逐漸增多，十屆人大期間對行政機關和當事人的權利平衡更加明顯，涉及行政機關權利、義務的條款被修改的概率加大，每一部法規中都有這樣的修改。

當前，地方立法權已經擴大到所有設區的市，因此，厘清關于地方人大是否擁有立法主導權這個問題就顯得更加重要和迫切了。

注釋：

[1]【德】康德：《法律哲學》，《西方法律思想史資料選編》（中譯本），張學仁等編譯，北京大學出版社1983年版，第419頁。

[2]【法】盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第35頁。

（作者系山東省青島市人大常委會原副秘書長、青島市十五屆人大法制委員會原副主任委員）