落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制的重要性、問(wèn)題和措施

黃躍群

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

2011年中央一號(hào)文件出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)加快了水利改革和水利設(shè)施建設(shè)的步伐，水利工程建設(shè)管理方面的一些問(wèn)題隨之凸顯，如出借資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包、偷工減料、弄虛作假等。仔細(xì)梳理其中的關(guān)系，個(gè)人認(rèn)為項(xiàng)目法人是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

1 項(xiàng)目法人責(zé)任制的重要性

（1）項(xiàng)目法人是項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程主體。原國(guó)家計(jì)委頒布的 《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》[1]指出，“項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)”，可以看出，項(xiàng)目法人參與了項(xiàng)目建設(shè)的全部環(huán)節(jié)，他必須具備籌措資金、組織策劃、項(xiàng)目管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等各方面的能力，同時(shí)具備較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性，才能將項(xiàng)目實(shí)施好。

（2）項(xiàng)目法人是招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的組織者。項(xiàng)目法人作為招標(biāo)人，相較于投標(biāo)人、招標(biāo)代理、行政監(jiān)督等招投標(biāo)活動(dòng)參與方，占據(jù)絕對(duì)的核心地位。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》[2]等現(xiàn)行法律法規(guī)，招標(biāo)人具有選擇招標(biāo)代理、編制和澄清修改招標(biāo)文件、組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘、設(shè)置標(biāo)底、主持開(kāi)標(biāo)、組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)、根據(jù)評(píng)標(biāo)報(bào)告確定中標(biāo)人等權(quán)力，是能否選擇到優(yōu)秀中標(biāo)人的關(guān)鍵因素。

（3）項(xiàng)目法人是合同管理的執(zhí)行者。合同管理是項(xiàng)目管理的核心，管項(xiàng)目主要是管合同，而管合同主要由項(xiàng)目法人來(lái)執(zhí)行。因此，項(xiàng)目法人責(zé)任制不落實(shí)，合同管理就缺失了主體，合同管理自然無(wú)從談起。只有項(xiàng)目法人具備較強(qiáng)的合同意識(shí)，才能簽訂好合同，并依據(jù)合同管好設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等參建各方，進(jìn)而管好項(xiàng)目。

（4）項(xiàng)目法人是建設(shè)監(jiān)理的監(jiān)督者。監(jiān)理單位作為一個(gè)受托人，受項(xiàng)目法人的委托，對(duì)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價(jià)等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督管理，如果缺少項(xiàng)目法人的監(jiān)督和考核，很難想象監(jiān)理能認(rèn)真履行其職責(zé)。

因此，項(xiàng)目法人責(zé)任制是工程建設(shè)管理的關(guān)鍵。項(xiàng)目法人的素質(zhì)和能力，根本關(guān)系到工程建設(shè)的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和造價(jià)，沒(méi)有一個(gè)優(yōu)秀的項(xiàng)目法人做支撐，招標(biāo)投標(biāo)將陷于混亂，合同管理將形同虛設(shè)、建設(shè)監(jiān)理將流于形式。如鳳凰縣沱江大橋坍塌事故，就是一起典型的由于項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位而造成的質(zhì)量安全事故，根據(jù)事故調(diào)查報(bào)告，建設(shè)單位項(xiàng)目管理混亂，對(duì)發(fā)現(xiàn)的施工質(zhì)量問(wèn)題未認(rèn)真督促施工單位整改，同時(shí)對(duì)監(jiān)理單位人員不到位、設(shè)計(jì)單位違規(guī)將勘察項(xiàng)目分包給個(gè)人等情況熟視無(wú)睹，為了趕工期，甚至要求監(jiān)理不要上橋檢查，最終造成了事故。

2 項(xiàng)目法人責(zé)任制存在的問(wèn)題

從1996年原國(guó)家計(jì)委頒發(fā) 《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》至今，我國(guó)的項(xiàng)目法人責(zé)任制逐步完善，對(duì)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)起到了積極作用。但是，就政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)而言，一些長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題并未得到很好解決。

（1）政府投資項(xiàng)目項(xiàng)目法人不是真正意義上的項(xiàng)目法人，而是一個(gè)代理人。

這是項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位的制度方面的原因，也是主要原因。目前，絕大多數(shù)政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，只是名義上的項(xiàng)目法人，其不需要籌措資金，也不需要償還債務(wù)，來(lái)了財(cái)政資金，就組織建設(shè)，項(xiàng)目的成敗與自己也沒(méi)有關(guān)系，因此在“自然”條件下沒(méi)有強(qiáng)烈的管好項(xiàng)目的主觀愿望，甚至有可能發(fā)生權(quán)力尋租的情況。

以招投標(biāo)問(wèn)題為例，研究顯示[3]，美國(guó)等國(guó)家基本不存在串通投標(biāo)情形，除了這些國(guó)家大多采用低價(jià)中標(biāo)之外，另一個(gè)原因在于這些招標(biāo)人是真正意義上的項(xiàng)目法人，項(xiàng)目資金要自己出，項(xiàng)目成敗與自己利益緊密相關(guān)，自然不會(huì)允許投標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)，更不可能出現(xiàn)招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)這樣的情形了。

此外，對(duì)政府投資項(xiàng)目，其委托代理的層級(jí)很多、鏈條很長(zhǎng)，是多重委托代理關(guān)系。以中央資金為例，資金撥付后，經(jīng)歷省、市、縣到項(xiàng)目法人的多個(gè)層級(jí)，存在多個(gè)代理人，因委托人與代理人追求的效益不一樣，每發(fā)生一次委托代理，委托人的目標(biāo)追求將發(fā)生偏差，經(jīng)歷多次委托后，這些偏差疊加放大，最初設(shè)定的目標(biāo)可能發(fā)生極大偏差。如實(shí)際工作中，不乏一些將規(guī)劃內(nèi)的資金用于規(guī)劃外項(xiàng)目，甚至將一些專(zhuān)項(xiàng)資金挪作他用等情況，這些現(xiàn)象其實(shí)都是委托人和代理人效用目標(biāo)不盡一致造成的。

（2）政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目法人考核激勵(lì)機(jī)制不夠健全。

這是項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位的體制方面的原因。由于項(xiàng)目法人不是真正意義上的項(xiàng)目法人，而是一個(gè)代理人，根據(jù)委托-代理理論[4]，委托人與代理人的信息具有不對(duì)稱(chēng)屬性，委托人如果疏忽，將很難發(fā)現(xiàn)代理人做的有損于委托人利益的事，因此代理人為追求自我效益而損害委托人利益的“激勵(lì)”就比較大，這種情況下，對(duì)代理人——項(xiàng)目法人的考核和激勵(lì)尤為重要。美國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管是非常專(zhuān)業(yè)和嚴(yán)厲的，同時(shí)伴隨有嚴(yán)厲的信用懲戒措施[5]，因此這些國(guó)家的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理水平相對(duì)較高。

近年來(lái)全國(guó)各地推行的水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理中心（“建管中心”），對(duì)落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制具有很大推進(jìn)作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，采用政府投資項(xiàng)目事務(wù)中心作為建設(shè)期項(xiàng)目法人，進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，政府則對(duì)這些項(xiàng)目法人進(jìn)行集中監(jiān)管的案例也是很多的。如香港工務(wù)局，下轄7個(gè)專(zhuān)業(yè)署，擁有約2萬(wàn)公務(wù)員，不僅做政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，還承擔(dān)香港經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)劃、建設(shè)、物業(yè)管理等職能；加拿大的公共工程和政府服務(wù)部，下轄5個(gè)地區(qū)辦公室，共有1.4萬(wàn)公務(wù)員；美國(guó)負(fù)責(zé)公共建筑建設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署，其工作人員也有1.4萬(wàn)人[5]。但是，我們組建的“建管中心”，大多沒(méi)有自己的編制，與縣級(jí)水利局是一套人馬，因此對(duì)“建管中心”實(shí)際并沒(méi)有考核和激勵(lì)措施。從近年來(lái)湖南省水利行業(yè)各類(lèi)處理和處罰來(lái)看，還沒(méi)出現(xiàn)過(guò)對(duì)項(xiàng)目法人單位的處理或處罰，這也可以看出當(dāng)前對(duì)項(xiàng)目法人的考核和激勵(lì)明顯是不夠的。

此外，目前政府部門(mén)對(duì)建設(shè)市場(chǎng)的監(jiān)管，將絕大部分精力直接放在對(duì)施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等單位的監(jiān)管上，而對(duì)項(xiàng)目法人單位的監(jiān)管很少。雖然通過(guò)努力，處罰了一些單位，規(guī)范了一些行為，但效果還不是很令人滿意。這是因?yàn)閷?duì)項(xiàng)目法人的考核激勵(lì)不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目法人沒(méi)有管好項(xiàng)目的外在動(dòng)力。實(shí)際工作中，一些項(xiàng)目法人明知中標(biāo)單位存在轉(zhuǎn)包分包或其它違法行為，卻不按照合同對(duì)中標(biāo)單位加以管理和處置，造成工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全等出現(xiàn)問(wèn)題，即使如此，這些項(xiàng)目法人可能也不會(huì)受到任何考核，這就變相“鼓勵(lì)”了項(xiàng)目法人不履職和中標(biāo)單位的違法行為，建設(shè)市場(chǎng)變得難以監(jiān)管。

（3）政府投資項(xiàng)目項(xiàng)目法人缺少項(xiàng)目管理的素質(zhì)能力。

除上述問(wèn)題外，目前大多數(shù)項(xiàng)目法人單位其管理和技術(shù)人員是明顯欠缺的。以“建管中心”為例，雖然它集中了基層大多數(shù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，并開(kāi)展集中化、專(zhuān)業(yè)化管理，但大部分“建管中心”只有4~5人，相較于上十個(gè)、高峰期甚至幾十個(gè)項(xiàng)目在同時(shí)實(shí)施的項(xiàng)目管理工作量，人手顯然不夠。

其次，項(xiàng)目法人單位的項(xiàng)目管理能力水平還有待提高。工作中經(jīng)常聽(tīng)到有項(xiàng)目法人單位苦惱施工、監(jiān)理單位項(xiàng)目管理人員不到位，或者資源投入不夠、施工進(jìn)度慢、不履約等問(wèn)題，雖然知道問(wèn)題但卻束手無(wú)策。這些情況出現(xiàn)的原因在于項(xiàng)目法人的合同管理意識(shí)不夠，對(duì)合同文件中約定的甲乙雙方的權(quán)利和義務(wù)知之甚少，不知道用合同維護(hù)自己的權(quán)益，因此對(duì)參建單位的履約管理沒(méi)有手段。

此外，有些政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，只是一個(gè)臨時(shí)性、一次性的管理機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目完成之后就解散了，經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)得不到有效積累，對(duì)項(xiàng)目法人的素質(zhì)能力提升也造成了損害。

3 落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制的措施

（1）從市場(chǎng)的角度出發(fā)，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。

我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這是落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制必須遵循的基本前提。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于保障水安全重要講話中指出，要堅(jiān)持兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的作用。陳雷部長(zhǎng)在《新時(shí)期治水興水的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于治水的重要論述》中對(duì)如何發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用作了深入闡述，即“穩(wěn)定并增加公共財(cái)政投入，落實(shí)金融支持相關(guān)政策，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投入水利建設(shè)和管理，改進(jìn)水利投資監(jiān)督管理”。對(duì)經(jīng)營(yíng)性的水利項(xiàng)目，可以解放思想，如通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，將項(xiàng)目由“名義”上的項(xiàng)目法人交給“真正意義”上的項(xiàng)目法人來(lái)建設(shè)，根本解決項(xiàng)目法人主觀能動(dòng)性不足的問(wèn)題。目前，湖南省已在莽山水庫(kù)等項(xiàng)目中開(kāi)展PPP模式試點(diǎn)，今后將有更多的水利項(xiàng)目采用這樣的方式實(shí)施，個(gè)人認(rèn)為煙草水源項(xiàng)目可能就具備這樣的條件。

（2）完善考核激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。

對(duì)政府投資的公益性水利項(xiàng)目，由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，一方面應(yīng)考慮項(xiàng)目法人的能力與項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模和復(fù)雜程度相匹配，更重要的是應(yīng)完善對(duì)項(xiàng)目法人的監(jiān)督、考核和激勵(lì)。監(jiān)督、考核和激勵(lì)可以參考公務(wù)員或事業(yè)單位員工的考核制度，讓項(xiàng)目法人單位人員的收入、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、聘任等與項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果掛鉤，從而督促項(xiàng)目法人認(rèn)真履行職責(zé)。引進(jìn)聲譽(yù)機(jī)制，在信用體系建設(shè)時(shí)將項(xiàng)目法人單位的市場(chǎng)行為囊括進(jìn)來(lái)，限制一些行為人的機(jī)會(huì)主義傾向。

同時(shí)，對(duì)“建管中心”等項(xiàng)目法人單位應(yīng)保證其是一個(gè)具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的法人單位，而不是目前部分地區(qū)采用的與縣級(jí)水利局一套人馬兩個(gè)牌子的方式。從而保證項(xiàng)目法人可以完全行使自己的權(quán)力，并完全承擔(dān)對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

（3）提高法人素質(zhì)能力，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。

提高項(xiàng)目法人的素質(zhì)能力，最重要的是提高其合同管理的意識(shí)和能力，依據(jù)合同來(lái)管項(xiàng)目，這方面我們應(yīng)多向企業(yè)學(xué)習(xí)和取經(jīng)；其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人單位的黨風(fēng)廉政教育，筑牢思想防線；其次，應(yīng)充實(shí)項(xiàng)目法人單位的管理和技術(shù)人才隊(duì)伍，“建管中心”模式將基層水利部門(mén)的技術(shù)人才集中起來(lái)，對(duì)緩解基層技術(shù)人才缺乏的狀況起到了一定作用，但同時(shí)還可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要，通過(guò)招聘或臨時(shí)購(gòu)買(mǎi)咨詢服務(wù)（如代建）等方式壯大項(xiàng)目法人的技術(shù)力量；其次還可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)部挖潛，提升項(xiàng)目法人單位現(xiàn)有人員的能力和水平，提高工作效率和項(xiàng)目管理水平。

4 結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立以來(lái)至今，我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性政府工程項(xiàng)目在不同階段采取過(guò)建設(shè)單位自營(yíng)方式、甲乙方合同制、工程指揮部模式、項(xiàng)目法人責(zé)任制等不同管理模式。實(shí)踐表明，項(xiàng)目法人責(zé)任制是更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一種模式，但這種模式并不是萬(wàn)能的，它也存在一些需要解決的問(wèn)題。本文對(duì)落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制的措施進(jìn)行了一些探討，即堅(jiān)持兩手發(fā)力，完善考核激勵(lì)措施，提升項(xiàng)目法人素質(zhì)能力。項(xiàng)目法人責(zé)任制的落實(shí)，將為招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理、合同管理等提供有力支撐，為大規(guī)模水利建設(shè)提供保障。

[1]國(guó)家計(jì)委.關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定（計(jì)建設(shè)[1996]673號(hào)）[Z].1996.

[2]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法[Z].2000.

[3]武晉偉.串通招投標(biāo)法律問(wèn)題研究[D].長(zhǎng)沙：中南大學(xué)，2006.

[4]張紅巖.基于博弈論的集中招標(biāo)采購(gòu)機(jī)制研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2007.

[5]趙淳怡.我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程項(xiàng)目代建制研究[D].上海：同濟(jì)大學(xué)，2008.