淺談省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作的執(zhí)法現(xiàn)狀及發(fā)展方向
——湖南省水政監(jiān)察總隊派駐歐陽海水庫支隊執(zhí)法實踐與探索

江華文

（湖南省歐陽海灌區(qū)水利水電工程管理局 耒陽市 421800）

湖南省歐陽海灌區(qū)水利水電樞紐工程位于湘江一級支流舂陵江中游大灘峽谷，地處郴州市轄桂陽縣和衡陽市轄耒陽市、常寧市3縣市交界處。歐陽海水庫發(fā)源于藍山縣的南山北麓，控制干流河長213 km，流經(jīng)永州市轄藍山縣、新田縣和郴州市轄桂陽縣、嘉禾縣、臨武縣，設計庫容4.24億m3，有效庫容2.69億m3，集雨面積5 409 km2。灌區(qū)渠道有左干、右總干、東支干、西支干渠4條渠道，渠道全長292 km，設計灌溉衡陽市境內(nèi)耒陽市、常寧市、衡南縣及珠暉區(qū)四縣市區(qū)4.85萬hm2（72.74萬畝）農(nóng)田，是一座以灌溉為主，兼顧防洪、發(fā)電等綜合效益的大（Ⅱ）型水利樞紐工程。

2003年9月，為更好地保護歐陽海水庫和灌區(qū)的水資源、水域、水工程以及水利設施，切實維護正常的水環(huán)境秩序和確保水生態(tài)平衡發(fā)展，歐陽海灌區(qū)水利水電工程管理局按照湖南省水利廳在廳直屬單位設立省水政監(jiān)察總隊派駐支隊的指示精神，組建了省水政監(jiān)察總隊派駐歐陽海水庫支隊。10年來，歐陽海水庫支隊本著以人為本的執(zhí)法理念，按照依法治水、科學治水、依法行政、執(zhí)法維權(quán)的工作原則，從水法律法規(guī)的宣傳教育和各類情況調(diào)查摸底入手，逐步增強干部群眾的水法律法規(guī)意識，全面掌握轄區(qū)內(nèi)的水事違法情況，理順執(zhí)法權(quán)限范圍，協(xié)調(diào)地方關系，積極開展各類水事違法情況摸底及工作調(diào)研28次，發(fā)現(xiàn)各類水事違法侵權(quán)行為206起，協(xié)調(diào)查處102起，協(xié)調(diào)處理21起，發(fā)放調(diào)查問卷890多份，走訪5縣市區(qū)行程20萬km余，形成各類文字材料180多萬字，并在2004年全省“芙蓉杯”水行政執(zhí)法質(zhì)量考評中被評為“先進單位”榮譽稱號。為進一步促進水行政執(zhí)法工作，筆者以歐陽海水庫支隊為例，結(jié)合10年來對水行政執(zhí)法工作的認識和實踐經(jīng)驗，就如何搞好省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作談談認識和拙見。

1 省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作執(zhí)法現(xiàn)狀

（1）水政監(jiān)察隊伍建設不規(guī)范。

自2003年湖南省水利廳水政監(jiān)察總隊在歐陽海灌區(qū)水利水電工程管理局、雙牌水電站、南津渡水電站、水府廟水庫管理局、酒埠江水電站以及江埡水庫管理局等6個廳直屬水利工程管理單位設立水政監(jiān)察總隊派駐機構(gòu)以來，除歐陽海灌區(qū)水利水電工程管理局、水府廟水庫管理局設有專職水政監(jiān)察機構(gòu)和人員以外，其他4個直屬水利工程單位都只是掛個機構(gòu)名，抽調(diào)幾名兼職水政監(jiān)察員，離真正做到水行政監(jiān)管執(zhí)法還有很大的差距。無論是人力、財力和物力，還是水行政執(zhí)法的質(zhì)量與效率，都無法得到滿足，水行政執(zhí)法也只能是名不符實。

在省屬水利工程單位中，水行政執(zhí)法工作做得比較到位的以歐陽海水庫支隊為例，2003年剛剛組建時，通過層層篩選和嚴格考核公開招聘了 1名專職副支隊長和4名專職水政監(jiān)察員，并結(jié)合工作實際需要，任命保衛(wèi)科科長、水庫管理科科長、武裝部副部長、供水公司副經(jīng)理為兼職副支隊長，水庫管理科、供水公司相關人員共13人為兼職水政監(jiān)察員。2004年，又增選了1名專職副政委、1名專職副支隊長和4名專職水政監(jiān)察員。2009年，根據(jù)水利部水管體制改革要求，水政支隊人員縮編5名專職水政監(jiān)察員。無論是在人員的配備，還是機構(gòu)的設置上，歐陽海局都給予了大力的支持，促使水政監(jiān)察工作取得了一定的成效，對水法規(guī)的宣傳、水庫和灌區(qū)的水資源、水域、水工程及水利設施的管理起到了保駕護航的重要作用，對維護正常的水環(huán)境秩序、規(guī)范涉水工程項目的水行政審批等工作起到了推動和促進作用。

（2）執(zhí)法權(quán)限與范圍不明確。

省屬水利工程單位一般地處各地州市境內(nèi)，有河道型水庫，有單一性的水庫，有涉及跨（省）地、市的水庫，有水庫管理與電站管理分治的情況，有水庫與灌區(qū)、電站兼管的情況等，其間不乏有與地方水行政主管部門管轄權(quán)限重復、權(quán)限不清以及推諉扯皮等各類復雜的狀況。從目前省屬水利工程單位的權(quán)限隸屬和職責權(quán)限而言，省水利廳作為水行政主管部門和執(zhí)法主體機構(gòu)，已授權(quán)或委托省水政監(jiān)察總隊依法進行水行政監(jiān)察，按照法律規(guī)定“不能進行二次委托”的要求，省水政監(jiān)察總隊不允許再次委托或書面授權(quán)給各省屬水利工程單位是派駐水庫支隊。因此，省屬水利工程單位水政監(jiān)察派駐機構(gòu)僅僅是一個執(zhí)行機構(gòu)，沒有立案權(quán)，更沒有賦予有震懾力的水行政處罰權(quán)，水行政的執(zhí)法主體仍然是省水利廳，派駐機構(gòu)權(quán)限僅僅定位在日常性執(zhí)法巡查、一般案件現(xiàn)場（協(xié)調(diào)）處理以及重大案件的調(diào)查取證、案件呈報等日常性工作和案件前期調(diào)查處理工作。

（3）水行政執(zhí)法現(xiàn)狀。

以歐陽海水庫支隊為例，其執(zhí)法范圍覆蓋三地市9個縣市區(qū)，范圍廣，戰(zhàn)線長。由于地理位置相對偏僻、交通不暢、經(jīng)濟落后，群眾法制觀念淡薄，管理力量相對薄弱，管理方式比較粗放，管理措施執(zhí)行困難等諸多原因制約，水事違法侵權(quán)行為頻繁發(fā)生、禁而不絕。根據(jù)近八年來水事違法案件初步統(tǒng)計，在歐陽海灌區(qū)水利水電工程管理局工程管理和保護范圍內(nèi)共發(fā)現(xiàn)206起水事違法侵權(quán)案件，涉及水庫和灌區(qū)管理與保護范圍內(nèi)非法采礦、采石、采砂，非法開辦煉砷、土法煉砒污染企業(yè)，違章建房、建橋，庫區(qū)圍墾養(yǎng)魚，破壞水利工程設施，非法向河道水庫排污、倒渣等，其中非法采礦案件數(shù)量之大，影響之廣，執(zhí)法之難，尤為突出。

由于庫區(qū)地下蘊藏大量錳、鉛、鋅、錫、鎢等貴重金屬資源，自20世紀90年代初期以來，在大壩附近不足10 km2區(qū)域就有礦井不下百處，瘋狂無序、掠奪式的亂采濫挖，嚴重破壞生態(tài)植被，曾多次引發(fā)山洪、泥石流，造成房倒田毀的悲劇。2002年湖南省公安廳、國土資源廳曾聯(lián)合組織了一次整治非法采礦的專項行動，取締和搗毀了所有礦井，在一定時間內(nèi)遏制了非法開礦的勢頭。然而由于缺乏有效監(jiān)管，后續(xù)管理措施難以跟進，非法開礦死灰復燃。歐陽海水庫支隊成立以后多次對該區(qū)域水事違法行為進行調(diào)查處理，但卻遭到當事人或個體老板組織不明真相老百姓百般阻撓或圍攻謾罵，甚至毆打執(zhí)法人員。目前，在各級地方政府領導的高度重視和水利、國土、公安等部門大力支持下，多次聯(lián)合開展整頓治理行動以后，大壩周邊及渠道管理和保護范圍內(nèi)非法采礦、采砂、違章建房等違法行為有了一定的改善，但制而不止，打而不死的現(xiàn)象仍然存在。

通過多年來的執(zhí)法實踐證明，省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作要想取得較好的成績，應正確理順與省水政監(jiān)察總隊的上下隸屬關系，充分協(xié)調(diào)與各級地方政府各部門的關系，加強聯(lián)合互動，充分利用協(xié)調(diào)優(yōu)勢處理各類水事違法案件。比如2006年武廣鐵路客運專線建設協(xié)調(diào)案，通過近5年努力協(xié)調(diào)各方關系，促使武廣公司按照要求對破壞的10多處渠道進行了及時的修復或修建等效替代工程，確保了渠道的正常運行。

2 省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作存在的問題

（1）水行政執(zhí)法領域與省屬水利工程單位的現(xiàn)有執(zhí)法能力不相稱。

歐陽海水庫干流河長213 km，灌區(qū)渠道292 km，點多線長面廣，而我們的執(zhí)法力量、管理能力相對而言還很弱，經(jīng)常管不到邊，管不到位，管不徹底，所以水事違法案件仍在頻頻發(fā)生，屢禁不止。

（2）水行政執(zhí)法成本高與水事違法成本低不相平衡。

由于水法律法規(guī)對水事違法案件的處罰力度較小，多數(shù)不法分子受暴利驅(qū)使敢于鋌而走險，而打擊水事違法案件的成本相對較高，極大地制約著執(zhí)法工作的開展。比如，有些案件當事人社會背景復雜或涉及地域權(quán)限復雜或?qū)儆谌后w性違法行為，必須與地方政府聯(lián)合開展執(zhí)法整治行動，其執(zhí)法成本高，而且在整治行動前，有的礦井早就得到消息，采取自行封掉礦井，轉(zhuǎn)移設備，避免損失，行動過后又復開采；有的甚至采取隱蔽性開采，其礦井周圍沒有任何設備，用流動車輛運作，往往使得整治效果不很理想。

（3）干部群眾對水利的認識與現(xiàn)今依法管理要求不相符。

長期以來，水庫和灌區(qū)一直疏于管理，只注重防洪調(diào)度和強調(diào)社會效益，忽視了水資源保護與開發(fā)利用。自新《水法》頒布實施以來，省屬水利工程單位一直以懸掛橫幅、張貼標語等形式對周邊群眾進行水法律法規(guī)的宣傳教育，效果不是很理想。水是商品的意識還沒有深入人心，干部群眾始終停留在傳統(tǒng)水利管理模式的認識上，對依法治水、科學治水還沒理解透徹。比如有的群眾對水法的知識缺乏了解，認為水利工程的管理與保護范圍沒有實行征地，在自己家的田地建房不違反法律規(guī)定。

（4）執(zhí)法人員的待遇與水行政執(zhí)法工作性質(zhì)要求存在差距。

從目前的省屬水利單位的監(jiān)察隊伍情況來看，大部分水行政執(zhí)法人員的執(zhí)法待遇偏低，執(zhí)法津貼沒有到位的現(xiàn)象仍然存在。由于省屬水利工程單位的水政監(jiān)察隊伍屬于事業(yè)單位編制，執(zhí)法人員待遇一般都隨單位經(jīng)濟效益而定。而水行政執(zhí)法人員的工作的環(huán)境多半是在條件惡劣、地勢偏遠的農(nóng)村，面對的對象不是當?shù)匾话裕褪巧鐣P系復雜的個體業(yè)主，甚至于有少數(shù)地方政府官員參與其中獲取非法收入并干擾行政執(zhí)法。水行政執(zhí)法任務繁重與執(zhí)法人員待遇成反比，執(zhí)法人員的工作積極性很難調(diào)動起來。

（5）執(zhí)法的硬件設施與執(zhí)法工作要求不適應。

省屬水利工程單位的水政監(jiān)察隊伍的硬件條件受單位經(jīng)濟條件的制約，都存在硬件設施配備不齊，執(zhí)法車輛、攝像機、執(zhí)法快艇、人員隊伍建設等都難以到位。而水事案件的突發(fā)性強，一旦接到水事案件舉報，如沒有配備執(zhí)法專用車輛，水政執(zhí)法的快速反應能力將極大地受到限制，等安排車輛或船只趕往現(xiàn)場時，違法者早就逃之夭夭；配備執(zhí)法專用攝像機可以提高對調(diào)查取證、記錄現(xiàn)場勘測等情況的真實性，確保案件調(diào)查的真實性和證據(jù)保存的永久性。

3 省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作發(fā)展方向

（1）加強隊伍建設，提高水政監(jiān)察隊伍戰(zhàn)斗力。

水行政執(zhí)法工作任重而道遠。要搞好一個單位的水政監(jiān)察工作，關鍵要從根部抓起，從隊伍建設抓起，從內(nèi)部管理建章立制抓起。①從健全內(nèi)部管理制度著手，用制度規(guī)范管理，按規(guī)章建設隊伍。管理嚴謹?shù)轿唬犖榫筒粫猩ⅲ拍艹錆M生氣，充滿活力，才能有凝聚力，有戰(zhàn)斗力。②堅持每月集中召開階段性執(zhí)法工作例會，總結(jié)回顧，部署安排，針對執(zhí)法過程中存在的問題與不足，及時予以糾正。③要求執(zhí)法人員必須全面系統(tǒng)地學習 《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》等相關水法律法規(guī)，努力提高執(zhí)法人員法律知識和辦案能力，做到召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。④嚴格規(guī)范程序，嚴把執(zhí)法程序合法性。執(zhí)法程序的合法性就是我們的生命線。對待每一起水事案件的調(diào)查取證必須以法律為準繩，以事實為依據(jù)，證人證言證據(jù)要真實齊全，勘測要細致準確，下達水事法律文書適用法律要恰當準確。執(zhí)法過程秉承文明執(zhí)法、廉政執(zhí)法、公正執(zhí)法的原則，執(zhí)法人員不能有索拿卡要或接受當事人宴請、禮物等影響執(zhí)法公正公平的情況發(fā)生，不能暴力執(zhí)法或野蠻執(zhí)法。強制執(zhí)行必須嚴格按照程序向地方法院申請，待批準后由地方法院實行強制措施。案件辦理程序合法，法律適用條款準確，從根本上避免吃官司敗訴的可能。

（2）理順各方關系，發(fā)揮協(xié)調(diào)處理案件的能動性。

省屬水利水電工程的地理位置一般位于比較偏僻的山區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟、群眾文化素質(zhì)、交通信息等都處于落后狀態(tài)，水利工程管理相對而言較為困難。人為破壞水利工程設施、非法采礦、采砂、采石等案件高發(fā)，而且有的地方民風彪悍，蠻橫不講道理，單一的靠省屬水利工程隊伍水政監(jiān)察部門進行執(zhí)法，往往很難見成效，甚至于在執(zhí)法過程中容易遭到圍攻謾罵，執(zhí)法人員的人身安全得不到保障。在這種狀況下，應該協(xié)調(diào)各方關系來處理一些比較棘手的問題或案件。一是緊緊依靠省水政監(jiān)察總隊協(xié)調(diào)處理案件。作為省水政監(jiān)察總隊的一支派駐機構(gòu)，應及時匯報案件情況，特別是處理大案要案應堅持請示省水政監(jiān)察總隊出面進行協(xié)調(diào)處理這一原則；二是加強與各級地方政府部門之間的聯(lián)系。地方政府部門與派駐機構(gòu)是業(yè)務往來關系。在水事違法案件中所涉及的違法當事人多半為當?shù)厝耍`屬于地方政府管轄，對于發(fā)生在我們管轄區(qū)域的案件，必須與地方政府共同進行協(xié)調(diào)處理，甚至于要尋求國土、公安、水利等地方政府部門的支持，比如水事糾紛涉及治安處罰、刑事拘捕抗拒執(zhí)法或圍攻執(zhí)法人員等。加強與地方政府的互動關系，有利于促進水利執(zhí)法順利開展，有利于加大水行政執(zhí)法力度。

（3）健全信息網(wǎng)絡，建立行之有效的管理機制。

水行政執(zhí)法的根本目的是預防違法，制止犯罪。目前水事違法案件頻頻發(fā)生，包括非法采礦、采砂、采石、水利工程管理范圍內(nèi)違章建房、圍墾河道等，最根本的問題就是利益問題，是非法暴利的誘惑和水事案件處罰執(zhí)行不力的問題。法律是專門制定的一些文字依據(jù)，貫徹執(zhí)行法律需要有效的制度保障、體制保障。沒有強有力的執(zhí)法隊伍予以保障，法律就很難執(zhí)行到位。水事案件發(fā)生地位置偏遠，人員缺乏，執(zhí)法裝備配備不齊，執(zhí)法力量又很薄弱，要想做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處理就更顯困難。因此，采取一定范圍內(nèi)建立健全信息網(wǎng)絡顯得尤為重要。一是在灌區(qū)渠道管理所安排兼職水政監(jiān)察員，及時就各區(qū)段發(fā)生的水事案件進行報告；二是與地方水行政執(zhí)法部門建立一套互動機制，必要時請求地方執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法；三是在水庫沿河一定范圍內(nèi)建立村級聯(lián)絡員制度，按年度支付一定報酬，由村級聯(lián)絡員定期報告監(jiān)管河段情況，便于掌握水庫情況，實行動態(tài)管理機制，達到預防違法的目的。總之，打擊違法是治標，綜合治理是治本，長效管理是目標。