論政府職能轉變中的角色定位

楊曉華

【摘 要】推進政府職能轉變，需要將政府與市場、社會之間的職能重新調整、配置和組合。形象地說，政府的基本職能是當好“掌舵者”和“監管者”，其他職能大都應“外移”給市場、社會。關鍵在于政府應在職能轉變中做好角色定位。

【關鍵詞】政府；職能轉變；角色

引言

政府職能轉變不僅包括政府職能內容的轉變，還包括政府行使職能方式的轉變、政府職能的重新配置以及相應政府機構的調整和改革實現政府職能轉變，提高公共治理能力，向服務型政府的轉型，政府應做好角色塑造和定位，具體表現如下：

1.實行公共物品提供主體多元化

由政府獨家提供公共物品和服務的傳統模式已經不能滿足公共事務和社會發展的需要。公共物品的供給模式是隨著經濟發展狀況而逐步演變的。隨著經濟、社會發展水平不斷提高，已經建立的市場經濟體制和逐漸崛起的社會力量為公共物品供給體制奠定了基礎。應逐步建構“政府-市場-社會”三位一體的公共物品多元化供給格局。

1.1 實現政府職能轉變

政府是公共物品供給多元化改革的主導力量，如果政府沒有改革的意愿和行動，多元化進程就難以推進，因此政府要主動推進職能轉變，給自己進行明確的角色定位。公共物品多元化供給格局的目的就是要打破政府壟斷公共物品供給的模式，改變政府角色的“錯位”和“越位”狀態，把政府的公共物品供給權力向市場和社會轉移。如果沒有政府職能的轉變，這是不可能實現的。

1.2 多元主體參與

為解決日益增長的社會公共需求與政府有限的公共物品供給能力之間的矛盾，就要吸收政府以外的力量參與公共物品供給，使各種公共的和私人的機構都可以成為不同層次、不同領域公共物品供給主體。政府應該做到：營造有利于公共物品供給多元化改革的環境，如通過政策法規允許國內外各種資本參與公共物品供給項目；選擇適于改革的領域，加大力度推進公共物品供給多元化改革。如在一些公共物品供給領域，在保留政府監管權力的前提下，盡可能全部放開，以民營化的方式運作；控制好市場與社會參與公共物品供給的進程。在經濟相對發達地區，可加大公共物品供給多元化改革的速度和力度，而在經濟、社會條件比較落后的地區，政府可以重點培育新的社會供給主體，以免公共物品供給的“真空”地帶。

1.3 建立對話機制

引進多元主體，基于交換資源及相互協商的目的建立互動平臺和對話機制。政府、市場和社會作為公共物品供給方，它們之間的關系不是競爭與對立的關系，而是在合理分工基礎上的伙伴式合作關系。總之，多元化供給是我國公共物品供給制度改革的必然的格局。在加強宏觀調控和監管的前提下，將競爭機制引入公共服務領域，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門提供公共服務。如，在電信、電力、鐵路運輸等基礎產業的一些環節就可以實行引入競爭機制的改革。實行公共物品提供主體多元化，形成有效的競爭機制，有利于提高公共物品供給的經濟效率和社會效益 。

2.培育社會組織

隨著社會經濟生活的不斷深入，政府難以獨自承擔紛繁復雜的社會事務，需要由社會組織來補位。近年來，社會組織在消除貧困、農村發展、文化教育、衛生保健、婦女兒童保護、扶持中小企業發展、賑濟救災、生態環境保護以及人道主義救援等方面的作用日益突出。培育和發展社會組織，拓展社會組織的服務管理功能，承接部分政府服務項目，滿足社會成員的多元需求，增強社會組織的能力建設，不斷推進社會組織管理體制的改革和發展創新。

2.1 加強分類引導

加快推進行業協會商會改革。培育一批按市場化運作、與國際接軌的行業協會。積極發展公益慈善類社會組織，在社區建設、安老扶弱、助殘養孤、扶危濟困、救助賑災等領域實施項目，提供服務。規范民辦非企業單位發展。滿足科教、文衛、福利、環保等民生需求。積極培育城鄉基層社會組織，促其在新農村建設及城市社區管理，推進村民自治、村務管理中的積極作用。

2.2 加大政策扶持

通過完善政府投入機制，推進政府向社會組織購買公共服務工作，通過政府采購等方式，向符合條件的社會組織購買，提高社會組織在公共管理和服務中的參與度。通過制定相關配套政策，降低門檻、減少行政干預的具體措施，鼓勵和支持社會組織發展的稅收優惠政策、財政扶持政策、人才保障政策、金融服務政策。

2.3 強化監督管理

引導和培育社會組織健康發展，是政府職能轉變的重要條件。依托登記管理機關、創新社會組織登記管理體制，對城鄉基層社會組織，實行備案制和降低登記門檻相結合的管理方式。完善監管機制。建立社會組織信息批露、重大事項報告和公眾投訴制度，接受社會監督。建立各部門密切配合、協同動作的監管機制，對非法社會組織和社會組織違法違規行為堅決依法予以查處，提高執法監察能力。

3.提高社區自治能力

社會轉型期，社區發揮著維護社會穩定的“安全閥”、化解社會壓力的“減震器”、推動經濟社會事業發展的“助推器”的作用。為使社區順利承接政府外移的部分職能，需要進一步提高社區自治能力。政府應把一些社會管理與服務職能交給相應的社區組織去行使，政府應發揮好宏觀協調和監控作用，制定政策法規，規范社區行為，引導社區發展方向，協調社區之間、社區與社會之間的利益關系，實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接。明確政府行政管理職能和社區群眾自治功能的分工與合作，大力培育發展適合群眾需要的社會組織，增強社區服務功能。大力培育社區民間服務組織，推進社區服務的社會化、網絡化和市場化進程，培育居民的自治意識和參與積極性，增強居民的歸屬感和責任感。引導和扶持社會力量參與社區服務建設。加強社區人才隊伍建設，建立嚴格、規范選拔任用機制，對社區專職人員，在區、街招考機關和事業單位人員時，優先錄用，加大對社區專職人員的培訓力度，建立系統化、經常化的社區人員培訓制度，提高社區人員的職業化、專業化水平。

4.在公共治理中，實現政府、市場、社會職能的相互補充

政府在公共治理中居于主導地位，沒有政府對整個公共治理的主導權，就難以保證公共治理的合理和有序運行，實現政府職能轉變的外部條件是培育社會自身的力量，只有社會組織以及社區自治等社會力量充分發展起來，政府職能轉變才能成功。

治理理論的主要創始人羅西瑙認為：“與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。” 1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”以至于一切管理領域中的機制創新都可能被視為治理。由此出發，實踐中“治理”也被賦予了各種任務，包括社區自治、地方治理、國家治理乃至全球治理等等。然而，其核心內容仍是國家、社會以及人民的共同治理，即多中心治理。

5.結語

加快政府職能的轉變，核心是政府按照發展社會主義市場經濟的要求，將不應屬于自己的職能移交給市場、社會，防止政府越位，同時又要行使好自己的職能，避免政府缺位。在向現代服務型政府轉型中，政府要加快職能轉變和角色定位，通過實行公共物品提供主體多元化、培育社會組織、提高社區自治能力、做到在公共治理中，政府、市場、社會的職能是相互補充。

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