投資準入新規則：上海“負面清單”的探索與實踐

宋愛萍

[摘要]準入前國民待遇原則加負面清單管理是當今國際盛行的外商投資管理模式。上海自貿區作為我國進一步融入經濟全球化的重要載體，正在積極探索負面清單模式。文章首先簡要介紹負面清單的內涵，分析現行負面清單的缺陷和突破難點，其次選取日本和韓國的負面清單模式進行對比研究，最后借鑒國際經驗，提出完善我國負面清單管理的可行性建議。

[關鍵詞]“負面清單”；外商投資；上海自貿試驗區；國際借鑒

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.204

1 負面清單概述

“負面清單”這個名詞的來源最早可以追溯到18世紀30年代。1994 年生效的北美自由貿易協議（NAFTA）首次采用了 “負面清單”管理模式，對今后各國的外資管理模式產生了深遠的影響。所謂“負面清單”（Negative List），即投資領域的黑名單，是以清單方式明確列出，禁止和限制外商投資的領域和范圍，而清單之外的領域統一實行內外資一致的準入管理。正所謂“法無禁止皆可為”，這種以清單列明的方式可以讓外國投資者事先對照并調整自己的投資方向，也有助于東道國有效管理資本流向，避免國外資本打擊國內與國民經濟和國家安全相關的行業和領域。

2 上海負面清單管理實踐

2013年9月上海自貿區落成，標志著我國正式開啟了對外商投資的負面清單管理實踐。盡管最新出爐的2015版負面清單較前兩版大大提高了開放程度，并增加了透明度，但是與國際高水準的負面清單還有一定差距。

2.1 清單相對冗長，且透明度較低

一方面，在我國現行的清單中，仍然保留了122項特別管理措施，涉及14個國民經濟行業，其中“禁止投資類”就涵蓋了10大領域、24條具體規定，這與高標準的開放度要求不相匹配；另一方面，2015版負面清單仍有部分規定模糊且寬泛，即存在無具體限制條件的特別管理措施。例如，清單中多次出現“合資、合作”類字眼，但是并未對此類概念做詳細的闡述，缺乏標準和規范，為政府監管帶來一系列難點和潛在風險。可見我國負面清單的透明度有待提高，與國際高標準仍有差距。

2.2 對服務業開放的限制性條款仍較多

當前，上海自貿區負面清單關于服務業的開放明顯不足，不能滿足我國進一步開放市場的要求。一是在通信網絡、交通運輸和文化娛樂產業方面的限制條款較多。例如提出“對增值電信業務（電子商務除外）的外資比例不超過50%”“通用航空企業法定代表人須由中國籍公民擔任”等限制條件。二是對金融服務業的開放也是謹慎、有限的。負面清單中針對外資銀行、保險機構、信托公司等機構的資質要求、股權比例、業務范圍等方面做了詳細的補充和限制。例如證券公司外資比例不超過49%；外資不得申請開立A股等。

2.3 相關的配套政策和法律法規不夠完善

國內法律法規是負面清單制定的基礎，而《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》是上海實行負面清單管理的唯一依據。自貿區內外商投資涉及國家安全的，須按照《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》進行安全審查。可見我國負面清單的管理模式缺乏一套強有力的法律法規的支撐，自貿區內的眾多配套改革措施也不盡完善，相關規定既不規范也不夠透明，這會直接影響到負面清單的法律效力和外資管理的透明度，并且難以與國際投資準入規則接軌，不利于推進國內市場開放。

3 負面清單的國際實踐

在亞洲，日本是推行負面清單模式的先行者，管理經驗相對豐富。而韓國的外資準入管理是由“正面清單”過渡到“負面清單”。

3.1 從不符措施的內容看

日、韓兩國在對外簽署的FTA中，其不符措施所涵蓋的內容都頗為廣泛，且形式靈活。特別是韓國，在負面清單中多次使用“有權采取或維持任何措施”“在相同或類似情況下”等措辭，力爭將盡可能多的不符措施涵蓋其中。此外，韓國對不符措施的規定也廣泛出現在協定正文和附件中。例如在與美國達成的FTA中，正文部分涉及的不符措施就有5個章節，包括對投資、跨境服務貿易、金融服務、電信服務和電子商務等領域的條款規定。附件二中更是存在對“所有部門”的限制，這種限制方式大大提高了韓國政府政策的實施空間。

3.2 從產業選擇看

從產業的選擇來看，首先，日、韓兩國對其重要經濟部門和危害國家安全的領域均保留嚴格的準入監管。韓國除了近海水產業、廣播業、金融、電信業等敏感領域之外均允許開放投資，并對外商投資采取“原則申報、例外批準”的制度，可見外商投資的自由程度相當高。而日本則采取有重點、有選擇的開放制度，從對國民經濟安全影響較小的產業著手，對航天航空業、武器及爆炸物制造業、漁業、能源產業、廣播業及公共執法等領域，則保留采取有關措施的權力。其次，兩國對其優勢產業和競爭力低下的產業均采取了適度保護，避免全部開放。例如日本在農業和漁業方面的國際競爭力較弱，因此在其相關產業方面的投資限制較多。最后，兩國現有的不符措施多集中于服務業。例如從韓國與美國簽署的美韓FTA來看，現行的負面清單共涵蓋了47大領域，而其中有43 個涉及服務貿易領域。

4 借鑒與啟發

4.1 進一步精簡清單內容，對接國際投資標準

目前，我國現行的負面清單還是過于冗長，為了充分發揮負面清單的積極作用，需要在防范外資潛在風險的基礎上，按照循序漸進和動態管理的原則，不斷改進和完善清單內容，使負面清單更加科學、完整。例如將對國民經濟影響不大的行業從負面清單上移除，此類行業的規定應從行業法律法規進行統一監管。此外，應注意與國際投資標準的銜接問題，保留將來采取不符措施的行業的權力，以保護我國尚未出現的產業。

4.2 有選擇地開放行業，并為戰略性產業預留發展空間

我國應充分利用好第二類負面清單，為國民經濟重要產業部門做出專門的規定，以維護我國產業的核心利益，保障國家經濟安全。同時參照韓國經驗，慎重把握傳統優勢產業和弱勢產業的開放程度，避免過度開放造成的傳統優勢產業競爭力下滑或對弱勢產業造成沖擊。此外，制定負面清單時要對我國尚未出現的產業的發展預留必要、合理的空間，尤其是戰略性產業。要立足我國的國情和科技產業基礎，關注新能源、新材料、生物產業、高端裝備制造等行業的發展，這也是未來我國修訂和完善負面清單的突破口。

4.3 修訂和完善相關法律及配套制度，增加透明度

一是要對現行的法律法規進行全面的梳理和修訂。及時廢止嚴重過時的法律法規，調整與市場開放和經濟發展要求不相稱的規定，切實加大相關法律對我國國家安全和經濟安全的保障。二是加快修訂“外資三法”，完善外商投資法律體系建設，健全外商投資準入制度，進而提高外商投資管理模式的嚴謹性和透明度，增強負面清單的可操作性和實用性。

5 結 論

當前，上海自貿區的負面清單管理模式尚處于探索階段。隨著我國經濟的發展，越來越多的行業將會被逐步開放和解禁。要在保證國家安全的前提下，參考借鑒國外豐富的實踐經驗，并立足于我國的經濟發展階段和開放水平，不斷總結自身經驗和不足，力爭制定出一份高標準、高質量的負面清單。總之，上海自貿區負面清單的先試先行，既是我國投資管理改革的最新探索，又是進一步融入經濟全球化的重要載體，作為一項重大的國家戰略，它任重而道遠。

參考文獻：

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