大國治理框架下地方財政的層級數量與支出責任調整
——基于歷史和現實的雙重視角

童光輝，趙海利

(浙江財經大學 財政稅務學院，浙江 杭州 310018)

合理劃分各級政府的事權和支出責任，建立與現代國家治理相適應的政府間財政關系，既是我國新一輪財稅體制改革的重要內容，也是國內外學者高度關注的重大理論問題，相關研究不勝枚舉。其中，地方財政層級數量及其分工關系無疑是一個基礎性的議題，因為這關系到政府間的事權和支出責任，需要在多少級財政之間進行分配以及如何進行分配的問題。

現在許多文獻將“事權”與“支出責任”相提并論，或是直接劃上等號。但在筆者看來，對于我國這樣一個廣土眾民的單一制大國而言，政府間事權的劃分是一個自上而下的過程，下級政府的權限范圍來自于上級政府的授予，剩余權限則歸上級政府；反過來，支出責任的調整卻是一個自下而上的過程，“上面千條線，下面一根針”，除了明確由上級政府及其所屬職能部門提供公共服務并直接承擔支出責任外(如國防、外交、高等教育、基礎科學研究等)①當然，括號中所列示的事例也不絕對。事實上，縣鄉兩級政府仍有可能在國防等領域承擔少量的財政支出責任，但不影響本文的基本結論。，剩余的公共服務及其支出責任最終都需要由縣鄉兩級政府來履行。所以，本文在接下來的內容中將重點討論政府間支出責任的調整，并著重解決以下三個方面的問題：(1)哪些公共服務是不適合由縣鄉兩級政府來提供的，需要由上級政府來承擔供給責任，并具體由縣之上的哪一級政府來承擔；……