淺談PPP項目風險及防范

王賢善

摘 要：隨著社會經濟的發展，PPP模式越來越廣泛的運用，但發展尚未成熟，特別是在PPP項目風險研究上還存在不足。文章在PPP項目風險分類的基礎上，分析現階段PPP項目發展的風險分擔，并提出社會資本參與方防范應對風險的措施。

關鍵詞：PPP模式 風險類別 風險因素 風險分擔 風險應對

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）01-079-02

一、背景

2016年10月13日，財政部、教育部等20個部委聯合發文，公布了第三批政府和社會資本合作（簡稱PPP）示范項目，共計516個項目，投資總額達到1.17萬億元。除了公布項目名單，20部委聯合通知還明確表示，要鼓勵同等條件下優先選擇民營資本；還對三批示范項目給出了時間表，要求“又快又實”落實PPP項目，第三批示范項目要求2017年9月底之前完成采購，中央財政獎補資金將及時撥付，這對PPP大發展大繁榮起到極大的推動作用。

雖說PPP模式的優點很多，一些政府在招拍項目的時候，也是更多地描繪了很好的前景，對于風險卻很少提及。但是由于PPP發展尚未成熟，風險控制的意識、手段滯后，對如何識別PPP項目風險、評估風險以及應對風險，仍然做得很不夠，需要引起人們的高度重視和警覺。

二、什么是PPP項目的風險

風險是指在某一特定環境下，在某一特定時間段內，某種損失發生的可能性，是實施者所期望達到的目標與實際出現的結果之間的距離或偏離。

在PPP項目中，各方都有一個或多個期待的目標或利益：對政府方而言，需要通過PPP項目的實施而獲得高效、穩定、長期的公共產品、公共服務，以提供給社會公眾，履行服務社會的政府職能；對于社會資本而言，是指通過PPP項目實現自己商業利益的參與方，包括投資人、施工方、材料供應方、資金提供方、中介等，則在通過參與傳統的政府公共服務、公共產品領域，獲得長期、持續的商業機會，進而獲得投資回報。

無論是政府，還是社會資本，均存在著一個隨著PPP項目推進而目標不能實現的可能。因為項目征地受阻、審批不及時，導致項目遲遲無法按照預期推薦，甚至形成連鎖糾紛；或因項目管理不善、成本控制不力，社會資本方投資回收無望；或項目一方或雙方違約、不可抗力等造成任何一方不能實現預期目標，都屬于PPP項目中的風險。

三、當前PPP項目存在的風險識別及產生的原因

PPP模式周期長、投資大、成本高、風險多且風險后果損失大，風險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵。PPP模式風險因素分類（風險識別）有多種，本文選取幾個對項目影響較大的風險予以分析，以利政府和企業的決策。

1.政府決策失誤的風險。政府決策失誤風險是指由于政府的決策程序不規范、官僚作風、缺乏PPP的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策的失誤風險。由于政府對PPP的理解和認識有限，政府對項目態度的頻繁轉變導致項目合同談判時間很長，費用巨大，且項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協議，從而引起政府決策失誤的風險。

2.政府信用風險。政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。導致政府信用風險的原因有兩方面：一方面，政府的契約精神和契約意識淡薄；另一方面履約能力比較差，沒有能力保證履約能力，如果沒有中長期預算機制的支持，政府難免在PPP項目的合作中出現違約。

政府的信用承諾直接關系到項目的成敗，為了使PPP項目能夠成功實施，政府應做出履約保證，做出具體承諾，保證不提前終止項目或其他損害私人投資者利益的行為。政府部門要不斷提升在社會公眾心目中的信用度，從而增加社會投資者參加基礎設施項目積極性。

3.法律變更風險。法律變更風險主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品或服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。

PPP項目涉及的法律法規比較多，加之國內PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規不夠健全，很容易出現這方面的風險。由于法律變更往往超出簽約的地方政府的權力控制范圍，法律變更的風險時時處處都存在，對PPP項目的危害巨大，社會資本可以通過與政府部門簽訂項目執行協議來規避法律變更風險，還可通過投保的方式，將風險轉移給保險機構。

4.金融風險。金融風險包括利率風險、通貨膨脹風險。（1）利率風險。利率風險在PPP模式下的項目運營過程中，因為利率的變動而使得項目收益減少的風險。投資方如果將浮動利率作為融資依據，利率一旦上升，項目的成本就跟著上升；如果以固定利率來融資，一旦利率下降，就會提高機會成本。（2）通貨膨脹風險。通貨膨脹風險指整體物價水平上升，貨幣的購買力下降，導致項目成本增加等后果。由于PPP項目建設期間通脹率增長很快，而且建筑材料價格也上漲，造成了項目成本上升，減少了投資者的利潤。在PPP項目中，項目貸款者和股本投資者應該要求政府提供某種機制來規避貨幣貶值帶來的風險。國際上規避通貨膨脹的通行做法是，在PPP項目長期承購合同中，規定項目公司可以根據某種有關當地通貨膨脹的指數定期調整項目產品或服務的價格，以應對物價上漲帶給項目公司的損失。

5.市場及運營風險。市場及營運風險是指該項目提供的產品或服務的市場價格或需求量變化對項目實際收益帶來的不利影響。市場及營運風險主要來自于項目財務效益的不確定性，在PPP運營過程中應該確保社會資本合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到社會資本合作方的預期水平而造成較大的營運風險。

四、PPP項目的風險分擔

根據財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）規定，PPP項目的風險分配按照“風險由最適宜的一方來承擔”。PPP項目風險分配應該遵從的三條主要原則包括：：（1）對風險最有控制力的一方控制相應的風險；（2）承擔的風險程度與所得回報相匹配；（3）承擔的風險要有上限。

基于上述原則，為解決風險分配這一貫穿PPP項目生命周期的核心問題，節約政府和社會資本方風險分配方案談判時間，降低交易成本，實踐中經常將風險分配標準化流程引入PPP項目的風險分配中。

通過風險分擔實現兩個功能：（1）風險分配的結果可以減少風險發生概率、風險發生后造成的損失以及風險管理成本；（2）各方有能力控制分配給自己的風險，并為項目的成功而有效地工作。

一般說來，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。政府須承擔監管、保護公共利益（社會）的風險，在政府負責向用戶直接收費的情況下，還需承擔購買服務/或取或付（財務）的風險。投資人須承擔建設、運營、技術、產品和服務質量的風險以及股本投入和融資風險。融資機構須承擔貸款回收的風險。

五、PPP項目社會資本參與方防范應對風險的措施

對于社會資本而言，參與PPP項目應從以下幾方面防范風險：

1.摒棄投機心理。PPP項目具有傳統項目不可比擬的復雜性，項目公司不可試圖利用政府部門缺乏專業知識的弱點簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執行過程中很容易造成政府出現信用風險。更不可利用極少數官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當換屆或相關負責人受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。

項目公司應維持與政府的良好關系，保持項目與公司的良好形象，獲得公眾認可，或者采用與政府公司合作、尋求擔?；蛲侗Ｕ坞U等方法來應對政治風險。

2.重視項目前期調研、論證。社會資本參與方如建筑業企業作為施工方，風險意識不強，在PPP模式下，企業要改變思維，在PPP項目前期調研上做足準備。在項目前期企業就應當聘請專業的中介機構，做好財力和成本收益核算，并對合作伙伴進行評估、考察項目可持續性，全面考慮項目對參與各方的影響等。在投標、合同文件談判等階段，企業應當借助經驗豐富的專業機構的力量，對項目的合同條款進行利弊分析，明確了解項目的風險所在，以便于在合同談判階段與政府方進行協商。

3.重視特許權協議的簽署。特許權協議是PPP項目合作的重要協議，它規定了政府與企業之間的關系以及雙方的權利義務、雙方的風險分擔等，是構成項目合同的中心，企業應予以足夠的重視。一是特許經營期的期限。特許經營期限涉及投資者能否在期間收回投資并獲得適當盈利，該期限應充分考慮政府和企業雙方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受損失。二是服務標準與定價問題。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中強調，要按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，加快理順價格水平。加強價格行為監管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規范政府價格行為，提高政府定價、調價的科學性和透明度。

4.實施人才保障計劃，打造一支專業的PPP項目管理運營團隊。PPP項目的特點是鏈條長，涵蓋投資、建設、運營全產業鏈，業務范圍涵蓋項目開發設計、市場營銷、土地開發、投融資籌劃和實務、稅務籌劃管理、工程施工管理、法務管理、合同管理以及運營維護等多項工作，因此，項目需要一支視野開闊、專業過硬的人才隊伍，特別需要注意的是，前期項目開發設計人才至關重要，既是PPP領域專家，同時也得是業內專家。這就需要企業提前布局，做好優秀人才團隊的引進和培養工作。

總之，風險管理貫穿PPP項目的整個實施過程，風險管理尤其是風險分擔和防范是PPP項目實施中非常核心的一個內容。雖然國內項目公司積累了一定的抗風險經驗，但對如何識別PPP項目風險、評估風險以及應對風險，仍然做得很不夠，還需進一步加強防范和管理。

參考文獻：

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[2] 王書灝，王卓甫.私人投資者在基礎設施ppp項目中的若干問題研究[J].建筑經濟，2009（12）：6567

（作者單位：寧波欣達建設項目管理有限公司 浙江寧波 315000）（責編：李雪）