城鄉建設用地增減掛鉤項目適宜區分析

陳俊華

一、引言

隨著城鎮經濟發展和土地管理制度的日益嚴格，城鎮化所需要的建設用地指標越來越緊張，城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺，無疑對當前城鎮建設用地緊張狀況起到了一定的緩解作用，但各地在運用城鄉建設用地增減掛鉤政策中也表現出一定的盲目性、隨意性、無序性。雖然對不規范的城鄉建設用地增減掛鉤清理工作已告一段落，但各地在運用掛鉤政策時，不考慮農村實際狀況盲目開展掛鉤試點工作，將獲取城鎮建設用地指標置于首位，使得掛鉤項目實施規劃方案在后期實施過程中反復修改、掛鉤項目區位置反復調整，項目整體實施效果不理想等現實問題。

筆者認為產生這些問題的根源在于，掛鉤項目實施規劃方案編制的前期沒有對項目適宜性進行深入分析，沒有將掛鉤項目區放在最適宜開展拆舊建新的區域。因此，如何科學合理的選擇掛鉤項目區就成了掛鉤項目實施的首要問題。筆者結合參與完成的西安市高陵縣等周邊區縣城鄉建設用地增減掛鉤試點工作實踐與經驗，從掛鉤項目開展應具備的條件、典型掛鉤項目的特點及掛鉤項目適宜區分析，為掛鉤項目前期研究和最終確定掛鉤項目區提供依據。

二、開展掛鉤試點項目應具備的條件

筆者結合參與完成的西安市高陵縣、戶縣、閻良區、長安區等周邊區縣城鄉建設用地增減掛鉤試點工作實踐與經驗，總結開展掛鉤試點項目應重點具備以下條件：

（一）農村建設用地整理復墾潛力較大

農村建設用地整理復墾增加耕地的潛力是開展掛鉤項目的前提和依據。因為，某一區域土地整理復墾潛力越大，其整理復墾為耕地的面積就越大，扣除村民安置所需用地后，騰挪的建設用地指標就越多。相反，若某一區域土地整理復墾潛力越小，那么村莊整理復墾為耕地的面積就越小，建新安置地塊面積和拆舊村民原占用面積相差越小，農村居民點用地并沒有減少，土地利用結構和集約度也沒有提升，僅是改變農民的居住方式，而沒有從根本上優化其生產、生活模式，也就無法體現城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的初衷。所以，對于農村建設用地整理復墾增加耕地潛力較大的區域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。

（二）復墾耕地預期質量能夠達到耕地占用與補充之間的質量平衡

一般來說，對于自然條件地質狀況適宜、新覆土有機含量高、農田水利設施齊全的區域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。如陜西省高陵縣通遠鎮杜家村周圍有涇惠南一干渠、涇惠四支渠等農田水利設施，同時拆舊地塊地勢平坦，周圍新覆土有機含量高，復墾耕地質量預期較高，適宜作為掛鉤項目區。相反，處于地質洪澇災害多發地帶、風景名勝及自然保護區、重要水源保護地的偏遠村莊，不適宜復墾為耕地，或者說即使復墾為耕地也不利于規模經營和耕地效益的發揮，均不適宜作為掛鉤項目區。如陜西省周至縣九峰鄉耿峪村位于耿峪溝風景旅游區和秦嶺國家植物園范圍內，這部分村莊農民搬遷應與生態脆弱區等生態建設工程相結合進行，不宜進行“退宅還耕”，而宜進行“退宅還林”。

（三）農民拆舊建新積極性較高

城鄉建設用地增減掛鉤工作應該考慮，百姓形成了特定的文化、生活習俗的地方，他們是否愿意搬遷，是否愿意改變家園環境，是否有經濟條件改變居住方式。如果掛鉤項目拆舊區農民拆舊建新積極性不高，強行開展不利于推動城鄉統籌發展，且有可能引發嚴重的社會問題。若在掛鉤項目實施過程中，尤其是在項目開展前期，對農民拆舊建新的意愿做充分的調查了解，在實施過程中對補償措施、補償標準、安置方式等充分征詢被拆遷農民意見并予以考慮，那么掛鉤項目在后期實施時就會相對平穩順利。因此，對于農民拆舊建新積極性高的區域適宜作為掛鉤項目區，反之則不適宜。

（四）掛鉤運作模式合理

掛鉤運作模式是掛鉤項目后期順利實施的保障。掛鉤運作模式主要有三種，一是政府主導型運作模式，這種模式的特點是以政府為主，需要強大的經濟實力來支撐；二是市場主導型運作模式，這種模式是以市場為主，政府引導、協調、規范和服務，能夠多渠道籌集資金，改變一些地方有資源但無資金的現象；三是農村集體自主型運作模式，這種模式由集體土地所有者運作，公共參與性較強，資金籌集方式可以實現多元化，可以充分發揮農民自身的積極性?？傊?，每種運作模式都有其自身的優缺點，各區縣在開展掛鉤項目時應結合當地特點，采取適宜的掛鉤運作模式以保障掛鉤項目順利推行。

（五）拆舊區整理復墾所需資金能夠落實

掛鉤政策要求，“掛鉤周轉指標應在規定時間內用拆舊地塊復墾新增耕地面積歸還，同時，陜西省國土資源廳每年會依據指標歸還計劃，每年年底對全省各試點縣（市、區）掛鉤周轉指標歸還情況開展年度考核。所以，落實拆舊區土地整理復墾資金是掛鉤項目實施中的關鍵環節，資金是否到位，將直接影響項目能否順利推進，進而影響掛鉤周轉指標的如期歸還。因此，對于拆舊區整理復墾資金難以落實的區域不適宜開展掛鉤項目。

（六）符合土地利用總體規劃要求

掛鉤項目拆舊區首先應在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模邊界范圍之外。因為規劃城鎮建設用地規模邊界范圍內的村莊在規劃期內絕大部分會完全轉換為城鎮建設用地，尤其在城市中心區位條件優越的村莊，復耕的處理方式不符合城市總體規劃用地布局，亦不能發揮該地區土地的最佳效益。

三、適宜度較高增減掛鉤項目區特點分析——以陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤項目區為例

由我公司承擔的陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤試點項目被認為是開展掛鉤項目適宜度較高的試點區域。本文以此為案例，分析開展掛鉤試點項目所需具備的條件在實際中的應用。

（一）基本情況

東樊村是典型的關中農村，位于高陵縣東部，包括4個分散的自然村。全村共1609人421戶，村莊面積32.13公頃，戶均占地面積1.14畝；村民房屋總面積8.2萬m2，戶均195m2。該村“空心化”嚴重，且布局零亂，90%的房屋是磚混結構，所有房屋均沒有節能環保設施，房屋抗震性能差，急需要加以改造。同時，東樊村遠離高陵縣城，自身不具備城中村改造的能力。

（二）適宜性分析

1. 東樊村村莊整理復墾潛力大，且復耕后耕地預期質量較高。經過摸底調查，東樊村全村421戶1609人，村莊用地面積32.13畝，戶均占地1.14畝。按照《高陵縣農村新社區布局規劃》，東樊新社區規劃戶均宅基地0.44畝，綜合考慮新分戶和進縣城安置后，東樊村農村居民點整理復墾潛力為20.13公頃，土地節約率達到62.6%，農村居民點整理復墾潛力大。

2. 群眾支持，社會可接受性較高。高陵縣政府在開展掛鉤試點工作前期，堅持讓農民了解、請農民參與、由農民決策的路線，進村入戶宣傳，與群眾反復討論，所制定的掛鉤項目區實施規劃滿足群眾需求，得到群眾的廣泛支持。因而在該地區開展掛鉤社會阻力相對較小，具有較好的社會可行性。

3. 政府主導。高陵縣東樊村增減掛鉤項目，采取“政策撬動、政府推動、市場拉動和群眾互動”的方式，由高陵縣人民政府組織協調，高陵縣國土資源局負責編制掛鉤規劃設計、籌措資金、監督安置工程執行情況。這種運作模式以行政手段為主，統一由政府安排，資金投入以政府投入為主，項目申請到竣工驗收，以及掛鉤周轉指標的使用均由政府來控制，從而確保保障掛鉤項目的高效實施。

（三）項目實施效果

2010年11月5日，國土資源部部長徐紹史考察高陵縣城鄉建設用地增減掛鉤工作，對東樊村安置新社區建設十分贊賞，他說，新社區保留了農耕文明的印記和關中民俗文化特色，設計風格豐富多彩，值得推廣借鑒。具體實施效果如下：

1. 城鄉用地結構更加優化。增減掛鉤項目的實施，東樊村耕地面積則由152.07公頃增加到172.20公頃，新增耕地20.13公頃，農村集體建設用地由32.13公頃減少到12.00公頃、戶均建設用地由1.14畝減少到0.44畝、土地節約率達到62.6%。增減之間，既保障了耕地總量不變，又使城鄉土地資源得到優化配置。

2. 群眾財產有所增加。通過此次掛鉤項目的實施，東樊村戶均資產由7.36萬元，增加到每戶25萬元，凈增加17.64萬元。

3. 群眾生活條件得到了較大改善。東樊村新社區配有活動廣場、公共服務設施、綠地、排水等設施，建設采用節能環保的新材料，外墻使用保溫新工藝，為每戶配套建設了沼氣池、抗震等設施。同時，新社區配有獨立的養殖小區，使得社區干凈整潔，并保留了農耕文明的印記和關中民俗文化特色。

4. 農村產業趨于規?；洜I。東樊村新社區建設了2公頃的現代養殖小區，實現傳統養殖業向規模化養殖的改變。此外，村莊布局的改變加快了土地流轉進程，為建設現代農業示范區及農業規?；洜I創造了條件。

四、增減掛鉤項目實施應注意的問題

通過在實踐中對增減掛鉤項目適宜區的總結分析，筆者認為，地方政府在應用城鄉建設用地增減掛鉤政策時，以及增減掛鉤項目實施過程中，應注意兩個方面的問題：

（一）增減掛鉤項目開展不可急功近利

城鎮化發展需要建設用地，城鄉建設用地增減掛鉤項目能夠解決地方經濟發展用地指標，正是在這種錯誤的導向下，各地方政府紛紛開展“掛鉤運動”，在掛鉤項目實施過程中，不考慮村莊的實際狀況，盲目“撤村圈地”、草率地確定項目試點區域，并將獲取新增建設用地指標置于第一位，使得原本具有民俗特色的村落，在“掛鉤運動”中泯滅，村莊變為單調、統一的居住小區。種種盲目開展增減掛鉤項目的做法，使得后期實施過程中產生嚴重的后果。因此，未來政策執行者需要明白，城鎮化是長期趨勢，決不能將長期趨勢當成短期任務借增減掛鉤政策助力。通過增減掛鉤政策應該實現農村建設用地適度集約利用，增加耕地面積，提高耕地質量，而不是單純地將農村建設用地指標拿到城市來用。同時，納入增減掛鉤項目區范圍內的用地必須符合土地利用總體規劃，且列入年度土地利用計劃管理，并在優先滿足農村集體建設用地后，才考慮城鎮建設發展的需要，從而帶動農村地區的社會經濟發展。

（二）增減掛鉤項目開展亦不可因噎廢食

自各地開展增減掛鉤試點工作以來，盡管個別地方政府在確定掛鉤項目拆舊建新區域時，未統籌當地城鎮和新農村發展建設，過分追求建設用地指標，預留農村發展用地比例偏低；少數地方擅自擴大增減掛鉤試點范圍或在試點區域外自行批準開展建設用地置換。但是，中央政府在這個時期推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，根本目的，一是通過政策手段改變舊有的增量擴張型城鎮化模式，在保證城市滿足經濟建設需求的同時，實現農村協同發展；二是“以農村建農村”，充分、有效地盤活農村土地資源。總之，增減掛鉤政策立意為善，試圖解決的仍是農村地區長遠發展的問題 ，值得推行。

總之，各區縣在開展掛鉤項目前，應當結合當地農村實際情況，充分論證選擇和確定最適宜作為掛鉤項目拆舊建新的區域，最大程度地規避項目實施過程中可能產生的各種風險。而不僅僅是規劃在一個很短的期限內，將區域內農村“大變樣”，農民則住進了被選擇的“新農村”，過著被產生的“新生活”。

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（作者單位：陜西華地勘察設計咨詢有限公司）