現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約的機(jī)制和功能

摘 要：村規(guī)民約是現(xiàn)代農(nóng)村治理的典范載體。當(dāng)下村規(guī)民約由于過于側(cè)重其“法治”屬性，往往成為基層治理的“工具”。基于村規(guī)民約的重要性，文章認(rèn)為村規(guī)民約可以就村民關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行約定，在“法治”基礎(chǔ)上，增強(qiáng)其發(fā)展動(dòng)力。通過對當(dāng)下農(nóng)村治理中村規(guī)民約的功能、機(jī)制、問題進(jìn)行深入探析，并結(jié)合村民實(shí)際生活之需要，以農(nóng)村社會(huì)工作的有效專業(yè)介入，促進(jìn)村規(guī)民約的完善，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約 機(jī)制 功能 社會(huì)工作

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）01-019-02

“治理”一詞的核心在于多方有效參與。近年來，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政村落調(diào)整、農(nóng)村共同體式微等背景下，盡管有些村落對農(nóng)村治理進(jìn)行了有益的探索，但實(shí)現(xiàn)農(nóng)村有效治理仍未全面鋪開。其中，“村規(guī)民約”被認(rèn)為是是法治、德治、自治“三治”結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理模式的典范載體，因而備受關(guān)注。對于村規(guī)民約的界定，普遍認(rèn)為村規(guī)民約是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范。筆者認(rèn)為，當(dāng)下的村規(guī)民約過于側(cè)重其“法治”屬性，往往成為基層治理的“管約”、“工具”，其發(fā)展動(dòng)力不足。村規(guī)民約可借鑒城市社區(qū)“睦鄰公約”等形式，與“治理章程”等工具區(qū)別開來，就村民關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行約定，在倡導(dǎo)健康文明的生活方式和習(xí)慣、促進(jìn)公民社會(huì)的培育、營造良好的生活環(huán)境等方面發(fā)揮更大的作用。

2014年以來，浙江省Q市率先全面開展村規(guī)民約修訂工作，1481個(gè)行政村陸續(xù)完成修訂。本文基于對Q市的調(diào)研，對當(dāng)下農(nóng)村治理中村規(guī)民約的現(xiàn)狀、問題進(jìn)行深入探析，并結(jié)合地方實(shí)際提出應(yīng)對之策，以促進(jìn)村規(guī)民約的完善，推動(dòng)農(nóng)村善治。

一、村規(guī)民約的機(jī)制和功能

（一）內(nèi)容和功能

從功能性來看，一般認(rèn)為，村規(guī)民約的制定和實(shí)施過程即應(yīng)充分體現(xiàn)民主與法治，而在村規(guī)民約的框架下，村民也應(yīng)“修身齊家”，從而實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約對基層秩序和利益進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)。例如通過最常見的獎(jiǎng)懲形式，發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)的積極引導(dǎo)功能和違規(guī)處罰的教育約束功能?？傮w而言，當(dāng)前村民規(guī)約的“法治”特征尤為明顯，而村民的自我約束融合的功能已經(jīng)弱化。以T村為例，該村近年來大力發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游，作為形象工程的標(biāo)準(zhǔn)配置之一，村規(guī)民約的大型噴繪被置于村口。然而大多村民只知道有村約，對于村約的內(nèi)容卻完全不熟悉，在日常生活中更多地在于自我保護(hù)，約束和激勵(lì)的功能就無從談起。

從內(nèi)容方面看，合法性是村規(guī)民約的首要要求。村規(guī)民約不和憲法、法律、法規(guī)相違背，不與黨和國家的方針、政策相抵觸，不得有侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，村民公約要能夠結(jié)合村里實(shí)際，具有操作性、合宜性等特征?；谡{(diào)查情況來看，目前大多村規(guī)民約的內(nèi)容綜合性仍然很強(qiáng)，往往涵蓋幾乎所有的村務(wù)。在具體內(nèi)容方面，禁止項(xiàng)、罰款項(xiàng)較多，倡導(dǎo)性條目較少。例如F村的村規(guī)民約中，只對考入大學(xué)和老年人涉及到獎(jiǎng)勵(lì)，在13個(gè)條目中就出現(xiàn)五次罰款項(xiàng)目。也要看到，有的村落將當(dāng)下相關(guān)的“五水共治”、“生態(tài)家園”建設(shè)內(nèi)容納入村規(guī)民約，凸顯了一定的時(shí)代特點(diǎn)。

（二）產(chǎn)生和運(yùn)行機(jī)制

村規(guī)民約的機(jī)制主要體現(xiàn)在制定的主體、制定程序、監(jiān)督和執(zhí)行三個(gè)層面。首先，村民應(yīng)該是制定村規(guī)民約的主體。由村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)討論確定，報(bào)政府備案。其次，在制訂程序上，浙江省綜治辦要求在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)村兩委聯(lián)席會(huì)議商議后，提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決通過，并按規(guī)定上報(bào)備案。如通過入戶座談、召開村民代表大會(huì)等多種形式，引導(dǎo)村民參與討論和制定村規(guī)民約；最后，村規(guī)民約應(yīng)在政府、村委會(huì)的監(jiān)督下按照規(guī)約內(nèi)容進(jìn)行自我管理。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)依然是村規(guī)民約運(yùn)行的主體。少數(shù)的“政治精英”在司法局等相關(guān)部門指導(dǎo)下，基于一定的范本，盡量結(jié)合本村實(shí)際，商議并制定形成。村民代表或者其他人員極少有機(jī)會(huì)參與整個(gè)過程。特別是在實(shí)施和監(jiān)督方面，村民認(rèn)為幾乎沒有按照村規(guī)執(zhí)行。村干部更多在于完成上級(jí)任務(wù)，缺乏將村規(guī)民約有效運(yùn)行的能力。而村民也缺乏參與和監(jiān)督的途徑和能力，“沒用的，說不可以私自砍木頭，還是有人砍，沒人去舉報(bào)，舉報(bào)了對自己沒有好處，沒有人會(huì)干這樣的事。”可見，村規(guī)民約在制定主體、制定程序、監(jiān)督和執(zhí)行方面都沒能很好地落到實(shí)處。

二、村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)困境

（一）村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)困境

第一，村民對村規(guī)民約的文化認(rèn)同明顯缺乏。村規(guī)民約往往被認(rèn)為是村委會(huì)管理的工具，冗長的條文難以被理解和內(nèi)化，大多以義務(wù)性的規(guī)定對村民進(jìn)行約束，而忽略了對其自身權(quán)利的維護(hù)和保障，無法避免形式主義，難以有效執(zhí)行。村規(guī)民約不應(yīng)以簡單的獎(jiǎng)懲等形式成為村干部的管理工具，應(yīng)是村民參與農(nóng)村治理的載體，應(yīng)該讓村民看到村規(guī)民約可以并且能夠發(fā)揮其積極的功能，從而解除對村規(guī)民約的信任危機(jī)。

第二，村民在村規(guī)民約的制定和運(yùn)行中參與明顯不足。村規(guī)民約的制定和執(zhí)行機(jī)制無法落到實(shí)處。一方面，村委會(huì)主導(dǎo)村規(guī)民約的制定，又是監(jiān)督和執(zhí)行的唯一主體，更多地在于完成行政任務(wù)。村干部認(rèn)為如果太嚴(yán)格執(zhí)行，不利于日常工作的開展。村民則認(rèn)為沒事不要給自己找麻煩、舉報(bào)別人會(huì)導(dǎo)致村里的人會(huì)有想法。由此而導(dǎo)致惡性循環(huán)，村規(guī)民約不可避免淪為基層治理的形式工具。

（二）村民生活現(xiàn)實(shí)需要

隨著新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村的生活環(huán)境已經(jīng)得到很大的改善。在農(nóng)村基層社會(huì)治理當(dāng)中，村民自治還很不完善，政府可以統(tǒng)籌以往村規(guī)民約中法治化的部分，在“治理章程”等載體中實(shí)現(xiàn)，如對授權(quán)性規(guī)范如村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)、對村干部的監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)、對村組事務(wù)的建議權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)以及村民委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，以其作為村委會(huì)管理的主要依據(jù)和內(nèi)容。而村規(guī)民約可以更凸顯日常生活，在倡導(dǎo)健康文明的生活方式和習(xí)慣、促進(jìn)公民社會(huì)的培育、營造良好的生活環(huán)境等方面發(fā)揮更大的作用。

要增強(qiáng)村規(guī)民約的發(fā)展動(dòng)力，就要調(diào)動(dòng)村民參與到村規(guī)民約的制定和運(yùn)行中來，使得村規(guī)民約更能體現(xiàn)村民們關(guān)心的和需要的內(nèi)容，讓村民在運(yùn)行的全過程中看到村規(guī)民約的有利影響?；谡{(diào)研，與村規(guī)民約相關(guān)的需求主要包括：一是村規(guī)民約的內(nèi)容方面，主要涉及與生活環(huán)境相關(guān)的內(nèi)容。如公共衛(wèi)生、綠化環(huán)境、安全秩序（汽車）、文化活動(dòng)、鄰里和諧等問題開始被更多的關(guān)注。二是村規(guī)民約的有效性問題。只有被村民認(rèn)為是有利的，村民才可能去參與和執(zhí)行。物質(zhì)利益是基礎(chǔ)，需要有所保障；同時(shí)，要誘導(dǎo)村民看到村規(guī)民約對于個(gè)人生活以及村集體帶來的整體效益。農(nóng)村是村民的，要讓村民感受到自己的力量，讓村民發(fā)揮自己的話語權(quán)。三是對基層治理參與的信任問題。近年來，部分村民的公民意識(shí)增強(qiáng)，對村規(guī)民約誰來制定、如何參與、如何建議、誰來執(zhí)行獎(jiǎng)懲、誰來監(jiān)督和執(zhí)行等問題開始有思考，只是缺乏有效引導(dǎo)。

三、村規(guī)民約的完善之道

（一）個(gè)案：專業(yè)社工運(yùn)用“開放空間”會(huì)議技術(shù)制定公約

2015年，寧波的某小區(qū)在社區(qū)參與行動(dòng)辦的指導(dǎo)下，運(yùn)用“開放空間”會(huì)議技術(shù)主持了討論會(huì)，制定了該小區(qū)的社區(qū)公約。該過程包括：主持人介紹主題及討論規(guī)則，居民寫下自己關(guān)心的話題發(fā)布話題，問題分類，形成小組，分組討論并記錄結(jié)果，討論結(jié)果分享，形成草案，表決，修改意見，草案通過，張貼在樓道，倡導(dǎo)每位社區(qū)居民共同遵守公約。此次公約制定最大的特點(diǎn)即是居民的參與在決策之前，整個(gè)公約從討論、制定到表決全部由居民全程參與，“這個(gè)公約都是他們自制定出來的，他們肯定會(huì)提醒家人遵守！”

（二）完善路徑：專業(yè)社會(huì)工作的介入

綜合來看，目前村規(guī)民約內(nèi)在缺陷明顯，只有通過外部專業(yè)介入，同時(shí)有效整合有利條件，才能更有效地推動(dòng)其發(fā)展?！冻青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》提出到2020年，每個(gè)農(nóng)村社區(qū)也將都有至少一名專業(yè)社會(huì)工作者。專業(yè)社工可以以團(tuán)隊(duì)的形式，以村規(guī)民約為突破口，運(yùn)用地區(qū)發(fā)展模式介入，著重推動(dòng)村民的廣泛參與，制定有效的村規(guī)民約，促進(jìn)農(nóng)村善治。

1.規(guī)范制定機(jī)制。首先要進(jìn)行廣泛調(diào)研，進(jìn)行資源分析。專業(yè)社工通過家訪、拜訪社區(qū)領(lǐng)袖、居民大會(huì)、文體活動(dòng)、社區(qū)調(diào)查等途徑，全面了解村民最關(guān)心的共性問題，把握村民的需求。進(jìn)而，應(yīng)用開放空間會(huì)議技術(shù)等方法制定規(guī)約。整合退休教師、黨員、大學(xué)生村官、村民代表、村委會(huì)、黨支部等資源，培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖，確保制定規(guī)約的過程及內(nèi)容合法合宜，符合村民的生活訴求。

2.完善運(yùn)行機(jī)制。一是加強(qiáng)宣傳教育。專業(yè)社工基于明確具體的目標(biāo)，采用有吸引力的手法，以多媒體推廣等形式，不斷重復(fù)信息，加強(qiáng)正面宣傳等，讓村民對村規(guī)民約形成文化認(rèn)同。二是加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)督。作為第三方，專業(yè)社工聯(lián)同村內(nèi)德高望重、有知識(shí)有才干、辦事公道的村民為代表組成監(jiān)督和實(shí)施的主體，進(jìn)一步提升村民對村規(guī)民約的信任感。三是加強(qiáng)效果評估。通過過程評估、效果評估等方式，評估村規(guī)民約的作用，一方面不斷完善村規(guī)的形式和內(nèi)容，同時(shí)也應(yīng)將效果作為村委會(huì)的績效之一。

3.調(diào)動(dòng)村民參與?！冻青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》提出到2020年農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于5個(gè)社區(qū)社會(huì)組織的目標(biāo)，因此專業(yè)社工要整合資源，以村民的需求為導(dǎo)向，開發(fā)設(shè)計(jì)社區(qū)組織。例如加強(qiáng)農(nóng)村志愿者組織的培育，讓村民參與到村規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制中來。通過主動(dòng)邀請、建立平等合作關(guān)系、提供成長和參與的機(jī)會(huì)、多加鼓勵(lì)等手段來提升村民的參與熱情。通過成功示范等方法，讓村民看到參與帶來的改變和成效。

四、結(jié)語

村規(guī)民約是現(xiàn)代農(nóng)村治理的典范載體。當(dāng)下村規(guī)民約由于過于側(cè)重其“法治”屬性，往往成為基層治理的“工具”。在社區(qū)治理中，需求是硬道理，村規(guī)民約要在新農(nóng)村治理過程中可以發(fā)揮更大的作用，必須始終把握村民的現(xiàn)實(shí)需求。借鑒城市社區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，通過農(nóng)村社會(huì)工作的有效專業(yè)介入，在村規(guī)民約的制定和運(yùn)行中，調(diào)動(dòng)村民的參與，讓村民感受到村規(guī)民約帶來的有利影響，推進(jìn)村規(guī)民約可持續(xù)推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治。

[基金項(xiàng)目：本文系2016年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題成果（課題編號(hào)：ZMYB201659）]

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（作者單位：紹興職業(yè)技術(shù)學(xué)院 浙江紹興 321000）

[作者簡介：林珍（1986—），女，浙江衢州人，碩士研究生，雙師，主要研究方向?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)。]

（責(zé)編：若佳）