華北地區防護林體系工程建設成效評價

周璇　郭丕斌　周娟美

摘 要：經過近30年的時間治理，華北地區防護林體系建設工程已經取得了初步成效，無論是森林覆蓋率還是造林面積均已達到并超越了規劃要求，但人均造林面積、造林率這兩指標因五省市各自的地理位置、經濟發展特點不同而缺乏共性。用區位商這一指標探其深層次原因，則發現五省市經濟發展對林業的依賴程度并不相同。為了最終更好地完成三北防護林體系工程的目標，文章針對華北地區給出了相應的建議和措施。

關鍵詞：防護林 造林面積 森林覆蓋率 區位商 經濟增長

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）01-014-03

土地荒漠化是一個世界級難題，而防護林建設一般被認為是解決該難題最快捷、最有效的方法。我國于1978年啟動的“三北防護林體系工程”，因其持續時間長（73年）、投資大、地域廣而被譽為“世界生態工程”之最。

作為我國荒漠化防治體系建設中的核心，華北防護林體系工程已持續近30年。但由于我國北方土地荒漠化形勢依然十分嚴峻，期間不斷有專家學者從經濟、環境、生態甚至市場層面來質疑該項工程的可行性與適用性，時已近半，因此有必要從任務完成情況層面，來剖析該工程建設的適用性和有效性。

一、三北防護林體系建設工程概況

為了應對我國北方地區日益嚴重的風沙危害及土地荒漠化，1978年國務院啟動了三北防護林防護工程。該工程時間跨度為73年（1978-2050），共分三個階段、八期工程。1978-2000年是第一階段（1978-1985、1986-1995、1996-2000三期）；2001-2020年是第二階段（2001-2010、2011-2020兩期）；2021-2050年是第三階段（2021-2030、2031-2040、2041-2050三期）。治理地域包括華北、西北和東北地區，合稱為三北地區。

按照總體規劃，三北工程共需造林5.34億畝，主要采取人工造林、飛機播種和封山封沙育林造林等措施，喬、灌、草相結合，由點到帶再到面建設一個結構合理、功能齊全的大型防護林體系，森林覆蓋率由5.05%上升到14.95%，從而使得風沙、土地荒漠化得到基本控制和好轉，從根本上改善人民群眾賴以生存的生態環境。

隨著我國改革開放的進程，三北工程已走過近半的路程，已完成四期工程建設，重點治理區域的生態環境有了較大改善，但也存在著亟需解決的問題。

二、華北地區防護林體系建設取得的成果

（一）華北地區森林覆蓋率總體達到目標

經過第一階段的建設，我國森林覆蓋率已從1978年的5.05%上升到2000年的17.2%，達到并超過了三北工程總體規劃的終極目標14.95%（見圖1）。但對于華北地區來說，各個省份的森林覆蓋率并不一致，其中超過全國水平的只有北京和河北，其他三省市均沒有達到全國平均水平，最低的天津市在第一段末年（2000年）只有7.7%，遠遠低于全國水平。進入第二階段后，經過14年的植樹造林，北京、河北的森林覆蓋率在逐年增加，尤其是北京，2014年達到35.84%，比全國水平高出了65.7%；天津、山西和內蒙古雖然依然低于全國水平，但五省市的年均增長率均高于全國水平（1.52%），其中北京最高（4.14%），最低的則是天津（1.60%），從而使得這三省市與全國水平的差距在逐漸縮小，尤其是內蒙古，僅僅比全國水平低2.77%，基本與全國水平持平。

（二）華北地區造林面積基本滿足要求

根據三北工程總體規劃，共需造林5.34億畝，折合為3560萬公頃，即在73年的時間里，平均每年至少需要造林48.77萬公頃。按照我國31個省市來算，則每個區域至少需要造林1.57萬公頃。由圖2.2可以看出，華北地區只有天津市不能滿足要求，一直到了2014年也只有0.706萬公頃，這是因為天津是港口城市，適于植樹造林的土地面積有限；與天津市相似的北京市的造林面積也在圍繞著最低水平起伏不定，最低僅為1.22萬公頃（2005年），最高也只有4.79萬公頃（2002年），遠遠低于華北地區的其他省份；河北、山西和內蒙古則遠遠高于要求水平。雖然華北五省市各自的造林面積與規劃要求并不吻合，但這五省市總體的造林面積已然超越規劃要求。

在這華北五省市中，造林面積最大的是內蒙古自治區，河北和山西兩省造林面積雖然絕大多時間低于內蒙古（2006年山西省偶爾高于內蒙古），但這五省市由于人口、面積不同，單看一個造林面積指標，對我國治理風沙、土地荒漠化效果評價意義不大，因此，尚需從人口、面積層面來做進一步分析。

1.華北地區各省市人均造林面積高低不同。雖然華北地區各省市造林面積高低不同，但由于各省市的人口數量不同，如果用人均造林面積這一指標來進一步分析，可以更好地測算出防護林體系建設成效。由圖3可以看出，人均造林面積高于全國水平的是內蒙古和山西省，低于全國水平的是北京市和天津市，河北省最初高于全國水平，但從2006年起，兩者趨于一致。其中造林面積最多的內蒙古自治區，人均造林面積依然最大，這是由內蒙古地廣人稀的特點所致。山西和河北省在造林面積這一指標里一直不分上下，但由于河北省人口數量遠多于山西省，所以人均造林面積河北省則遠低于山西省。北京市和天津市由于人口稠密，造林面積較小，最終導致人均造林面積均低于全國水平。

2.華北地區各省市造林率并不一致。人均造林面積從人口數量層面來衡量防護林體系建設成效，如果考慮各省市地理面積不同，那么造林率就可以從面積層面來衡量三北工程建設成效。由圖4可以看出，造林率高于全國水平的是北京、河北和山西省，與全國水平始終趨于一致的則是內蒙古自治區，這是因為內蒙古雖然造林面積和人均造林面積為最大，但由于幅員遼闊，地理面積位列全國第三，所以造林率指標偏低。天津市由于面積較小，造林面積也小，最終導致造林率圍繞全國水平上下起伏不定。

由上述指標可以看出，華北地區無論是森林覆蓋率，還是造林面積，總體上都達到并超過了三北工程的規劃要求。但由于各省市人口數量、地理面積不同，五省市呈現出各自不同的特點，有必要從產業競爭力的角度來剖析這一現象。

三、基于區位商視角對華北防護林體系建設成效的剖析

（一）測度方法與數據來源

區位商是由P.Haggett首先提出來的，一般用于衡量某一產業的相對集中程度，或者是分析該區域的產業優勢。一般來說，優勢產業在區域經濟中占有較大比重，能夠代表區域產業未來發展的方向。本文擬用該指標來衡量林業在各省市經濟發展中的優勢程度，從而進一步分析產業競爭力。

區位商的計算公式為：

LQ= （ekj/ej）/（EkJ/EJ）（1）

其中，LQ是華北五省市各自林業的區位商；ekj是各省市林業的產出水平；ej是各省市GDP總產值；EkJ代表全國林業的產出水平；EJ是全國GDP總產值。區位商LQ值越大，表明該區域產業的比較優勢越明顯，競爭力也越強。當LQ>1.5時，表明該區域相對全國水平來說，該行業具有極強的競爭優勢和競爭力，當1.0

由于各省市林業產值、GDP值與全國水平的林業、GDP值都處于同一年，因此無須考慮物價對各因素的影響，分別用各省市每年的絕對值就可以代表本值。本文數據均來源于2001-2014年的《中國統計年鑒》和華北五省市各自的統計年鑒。

（二）基于區位商對華北防護林體系建設成效的測度

利用區位商的計算公式（1），可以得到2001-2014年華北五省市的林業區位商（表1）。由表1可以看出，內蒙古林業區位商值在2001-2004年均大于1.5，說明這4年內蒙古相對全國水平來說，林業的競爭優勢非常突出，具有極強的競爭力。此后2005-2010年的區位商值均大于1.0，說明內蒙古林業相對全國水平來說，具有較強的競爭優勢和競爭力；但從2011年開始，內蒙古林業的區位商值均小于1.0，說明相對全國水平來說競爭力逐年下降。由此可以看出，內蒙古在2011年之前，經濟發展一直依賴于林業，但之后林業的產業優勢逐年下降，這與現實里的內蒙古從2011年開始經濟重度依賴煤炭采選業和化工業相印證。

與內蒙古區位商值逐年下降的趨勢相反，山西省對林業的依賴程度起伏不定，2001-2008年區位商值均小于1.0，而且基本處于逐年下降的態勢（除了2002年的變異值1.25），說明山西省的經濟發展并不依賴于林業，這與山西省是煤炭大省相對應；但值得注意的是，2009-2010年區位商值均大于1.0，說明這兩年山西的林業競爭力在加強，這是由于2009年我國林業政策進行了重大調整，而且山西主導行業受2008年經濟危機影響而萎靡不振所致；其余各年山西區位商值均處于1.0左右，尤其是2014年區位商值達到1.15，這同樣與煤炭行業不景氣，山西正在謀求經濟重大轉型息息相關。

在2001-2014年這一研究時間段里，區位商值均低于1.0的有河北、天津和北京，說明這三省市相對全國水平來說，林業的產業優勢很低，競爭力也很弱，這三省市的經濟發展基本不依賴于林業。但具體來看，這三省市的發展態勢并不相同，甚至于各有特點：天津市林業的區位商值低于0.1，而且一直處于下降趨勢，說明天津市的經濟發展根本不依賴于林業，林業對天津GDP的貢獻度接近于零，這與前面分析的天津市無論是森林覆蓋率還是造林面積均處于全國水平之下，但也沒有引起足夠的重視相對應；北京和河北由于同處北方，地理位置彼此接壤，因此很多林業政策幾乎一致，由此兩省市的區位商發展趨勢基本一致，2012年之前均在逐年下降，但從2012年開始，兩省市的區位商值不降反升，說明兩省市對林業重視度在增加，林業競爭力在加強。但值得注意的是，雖然這兩省市的發展態勢基本一致，但河北省經濟發展對林業的依賴程度要比北京大，2001-2011年之間幾乎相差一倍，從2012年開始北京反超了河北?。ㄒ妶D5，見下頁）。

四、結論和政策建議

（一）實證結論

1.華北五省市的森林覆蓋率、造林面積總體上均提前達到并超過了三北工程建設總體規劃目標要求，單從這一點上看，我國華北地區的防護林體系建設工程是成功的。但用人口數量、區域面積來分別衡量，五省市則呈現出不同的特點：人均造林面積遠高于全國水平的內蒙古自治區，造林率卻和全國水平基本趨于一致；人均造林面積遠低于全國水平的北京市，因為地理面積相對較小，所以造林率遠高于全國水平；人均造林面積同樣遠低于全國水平的天津市，造林率與全國水平的差距在起伏中趨于一致；人均造林面積遠高于全國水平的山西省，由于地理面積相對較小，造林率同樣遠高于全國水平；河北省由于人口數量眾多，一直高于全國水平的人均造林面積便從2007年開始基本趨于一致，但由于地理面積相對較小，造林率則一直遠高于全國水平。

2.森林覆蓋率和造林面積之所以華北五省市表現得各不相同，深層次的原因是其經濟發展的重點和對林業的依賴程度不同，區位商這一指標可以更好地衡量和挖掘這一原因：造林面積均遠低于其他三省市的北京和天津市，區位商值均小于1.0，尤其是天津市甚至低于0.1，說明這兩市的經濟發展均不依賴于林業，林業對其GDP的貢獻度可以忽略不計；造林面積遠高于華北其他省份的內蒙古自治區，區位商值雖然有逐年下降的趨勢，但在2010年前林業對其GDP的貢獻度極大，區位商值均大于1.0，林業相對于全國水平來說競爭力較強；造林面積不相上下的河北和山西兩省，林業對其GDP值貢獻度并不一致：作為煤炭大省的山西省，在煤炭行業景氣時，林業相對于全國水平的競爭力并不強，當遇到2008年的金融危機時，山西經濟對林業的依賴程度加大，同樣從2014年開始，全國煤炭行業不景氣，山西省林業的區位商值開始大于1.0，表明了山西省經濟開始轉型。河北省與山西省的經濟發展點不同，林業對其經濟的發展影響并不大，河北省的林業競爭力相對全國水平來說很低，這可以從其區位商值一直小于1.0看出來，但其區位商走勢與北京基本一致，說明兩者政策制定及其執行基本趨同所致。

華北防護林體系工程的建設，確實改善了生態環境，遏制了土地荒漠化的趨勢，但也同時面臨著如下問題與不足。

（二）存在問題及政策建議

1.存在問題。華北地區經過近30年持續的防護林體系工程的建設，草原生態得到了恢復，土地荒漠化得到了遏止，生態建設方面也取得了較大成就。但由于華北地區在植樹造林的時候，樹種結構配置不夠合理，樹種較為單一，混交林少，使得成活率、保存率偏低，而且重數量輕質量，重人工造林輕封山育林，從而使得生態、經濟和社會效益并不能得到很好的體現。加之華北地區的生態及環境條件與南方省市相比先天不足，因此植樹造林任務依然艱巨。

尤其是北京、天津兩市的經濟發展并不依賴于林業，所以無論是人均造林面積還是森林覆蓋率均低于全國水平，而且這兩市均地處北方，在氣候、水土以及溫度方面先天不足，森林覆蓋率和造林面積均弱于相似的上海市，因此還需在植樹造林方面持續努力。

2.政策建議。按照華北地區森林植被的分異規律，結合防護林體系建設的具體要求，統一規劃、分類經營，使得所建造的防護林經濟實用并能因地制宜，從而最大程度地節約造林成本。

（1）遵循地域分異規律，有的放矢地植樹造林。按照地域特點來說，華北地區既有水源涵養區和平原農田防護林，也有黃土丘陵溝壑區、山地地區和荒漠化區。這些區域特點迥異，應該因地制宜確立相應的策略和措施。由于水源涵養區山高坡陡，森林樹種生長十分緩慢，人工更新難度較大，應以保護為主，封育與管理相結合，以此來提高蓄水保土、涵養水源的功能；華北平原地形開闊且平坦，灌溉便利，是我國主要的產糧區，因此采用多樹種、多林帶混交方式的大林網體系具有較高的綜合效益；黃土丘陵溝壑區氣候一般較為干旱、水土流失嚴重，林木普遍生長不良，因此應該加強水土保持林及薪炭林建設，從而恢復生態平衡；山地由于年降水量少，土地貧瘠而又植被稀少，因此要盡可能做到適地適樹，重視灌木蓄水保土的作用，種植面積應達到50%以上；荒漠化區主要注重防風固沙，加強沙化草場植被恢復和防風固沙林的建設，從而促進荒漠化區生態環境的恢復。

（2）在加大政府資金投入的基礎上引入社會閑散資金。在華北防護林體系建設過程中，資金一直是制約因素。因此既要政府加大資金投入，從而確立國家的主體投資地位，也要發揮市場機制在資源配置中的有效作用：通過明晰產權來提高農民管護林區的積極性，也可以通過發行股票、債券來集中社會上的閑散資金，從根本上緩解防護林建設資金不足問題。

（3）植樹造林要提高技術含量，加速技術改造和科技創新。防護林體系建設工程需要加大科研投入并及時將其轉化為成果：在華北地區引進先進的營林技術和手段，改善樹種質量，提高抗病防蟲能力，加強人工林的撫育管理。此外，要從治理土地荒漠化的目標出發，適地適樹，提高混交林及本地樹種的比例，同時要協調好灌溉與造林之間的關系，從而提高成活率和保存率。

（4）在生態環境宣傳的同時兼顧當地農民的收入。在華北防護林體系建設期間，限于地理環境、林業政策、產權等方面的影響，農民的收入增長較為緩慢，當地農民甚至為了眼前利益而毀林，因此在做好宣傳教育的同時，應該多渠道地開辟當地農民收入增長的新途徑，如雇傭當地農民看護林場、組織閑散農民外出務工、發展林區旅游業、加大經濟林建設等等。

[基金項目：教育部人文社科規劃基金項目（11YJA630025）；山西省科技廳軟科學研究計劃項目（2015041018-1）；山西省回國留學人員科研資助項目（2015-097）；山西省教育科學“十二五”規劃課題（GH-14012）；中北大學青年科學基金項目。]

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[2] 張力小，宋豫秦.三北防護林體系工程政策有效性評析.北京大學學報（自然科學版），2003（4）

[3] 王香花，張偉婷，蘇彩平.基于區位熵與集中度的山西省林業產業集群測度.林業經濟，2015（10）

[4] 周璇，郭丕斌，黎斌林等.林業、環境政策對酸雨控制區SO2減排協同效應的測度.中南林業科技大學學報，2016（10）

[5] 山西省林業廳.山西省林業發展“十二五”規劃.2013.1.7

（作者單位：周璇，周娟美，中北大學經濟與管理學院 山西太原 030051；郭丕斌，太原師范學院 山西太原 030619；謝秀亮，山西財貿職業技術學院 山西太原 030006）

（作者簡介：周璇，博士，主要研究方向是林業、環境經濟學與工商管理。）（責編：賈偉）