以植物檢疫視角論進出境動植物檢疫法的完善

王健超 張 強

（江蘇省張家港出入境檢驗檢疫局 215600）

以植物檢疫視角論進出境動植物檢疫法的完善

王健超 張 強

（江蘇省張家港出入境檢驗檢疫局 215600）

隨著國際貿易日益頻繁的交流，進出境動植物檢疫法不能趕上植物檢疫科學發展水平，也很難滿足現今進出境植物檢疫監督管理的要求，且兩者之間的矛盾與差距越拉越大，研討和推動該法的修訂已迫在眉睫。本文從我國植物檢疫法的現狀、問題、原因分析等方面對其進行了闡述，并提出需完善的建議。

進出境；植物檢疫；法律法規

《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》是建國以來規范和指導進出境動植物檢疫工作的首部基本法律制度，其中植物檢疫法律條款不僅僅是我國執法監督的最基本法律藍本，同時亦是我國現行法律制度的重要組成部分，具有舉足輕重的意義。

然而伴隨國際農產品貿易往來的迅猛發展，外來有害生物發生和蔓延的機會大大增加，這將對我國的農林業發展、生態環境和經濟貿易造成巨大的威脅。這些新情況和新問題的出現，使得我國的植物檢疫法已遠遠不能滿足日常動植物檢疫工作的需求。本文以植物檢疫為例，對相關問題進行探討并提出完善建議。

1 我國現行植物檢疫法律制度

隨著國際貿易和國際交往的發展，植物檢疫應運而生，植物檢疫的法制化建設受到世界上各個國家的重視。據報道，截止2012年底，世界上至少有45個國家制定或頒布了涉及植物檢疫的法律，稱為“植物檢疫法”或“植物保護法”[1]。我國對植物檢疫法的研究始于1920年左右，直至黨的十一屆三中全會之后才取得了全面的發展，現行植物檢疫法律規范制度體系就在當時的歷史背景下逐步走向成熟，隨后的經濟全球化進程，使得我國相繼參與到與植物保護相關的國際性公約中，并同多國締結雙邊協定。我國植物檢疫法律體系已具雛形，主要分成以下四部分。

1.1 法律法規

我國在植物檢疫方面的基本法是于1992年4月開始實施的《進出境動植物檢疫法》，它是我國與進出境植物檢疫工作緊密相關的目前僅有的一部法律。該法對于其他涉及植物檢疫的行政法規和部門規章的制定與修改發揮了指導作用[2]。

《進出境動植物檢疫條例》和《植物檢疫條例》為我國在植物檢疫方面的兩部行政法規。1996年頒布的《進出境動植物檢疫條例》規定了制定對外檢疫條例的目的、職能和權責等八大方面；而1983年發布且于1992年修訂的《植物檢疫條例》，主要用于規范國內植物檢疫工作。另外，為了更好的貫徹實施植物檢疫條例，農業部、國家林業局等部門制定了相應的部門規章，各地方政府制定地方性政府規章，比如農業部制定《植物檢疫條例實施細則》、《進境植物檢疫危險性病、蟲、雜草目錄》等部門規章，又例如山東于2002年制定并發布了《山東省農業植物檢疫辦法》的政府規章。

1.2 國際公約及協定

我國自2001年加入WTO后，簽訂了由該組織管轄的名為《實施衛生與植物衛生措施協議》（簡稱SPS協議）的多邊貿易協議，并于2005年以成員國身份加入了《國際植物保護公約》（簡稱IPPC），并從1963年開始與阿爾巴尼亞、美國、日本、英國等世界上60多個國家簽訂了雙邊植物檢疫協定，這對于加強與促進國際間植物檢疫工作的合作與交流起到關鍵作用。

2 我國現行植物檢疫法律制度的問題及原因分析

2.1 植物檢疫法規相對滯后

我國現有的植物檢疫法在歷史發展角度來看，已日趨完備，但是與發達國家先進法律體系相比差距明顯，主要表現在對外與對內植物檢疫的法律依據不同、地位不相符、立法空白點眾多、配套檢疫技術法規空缺等方面。同時，并未及時更新與植物檢疫相關的法律法規，《進出境動植物檢疫法》及其實施條例自1992年、1997年分別實施開始，沒有對上述兩部重要的植物檢疫法律法規進行過任何修訂，致使很多條款已經不適用于現在的植物檢疫工作。

2.2 植物檢疫立法未跟上科學技術和貿易水平的發展步伐

貿易來往的頻繁，一方面給植物檢疫工作帶來新機遇，另一方面植物檢疫法律的適用效力面臨巨大挑戰。例如，以前我國在檢疫監管模式上參照檢驗監管中“批批檢驗”的模式，在目前進出口貿易量如此之大的情況下，這種方法顯然不再適用。

科學技術的騰飛，無疑使得我國植物檢疫法暴露更多問題。基因技術的進步，使得危害性強的植物真菌、細菌、線蟲等不易發現的外來有害生物更易被檢出；多樣化運輸方式的出現，植物檢疫性病蟲害的傳播途徑不斷增多；人們對植物檢疫的理解不斷加深，使得植物檢疫技術不斷更新。

2.3 與國際條約和協定不適應

我國植物檢疫法的部分規定與WTO的有關協議沖突日益顯現。例如，我國檢疫機構建設與國際條約不對等，IPPC規定了締約國應成立一個官方的植物保護組織負責締約方的植物保護工作，相對而言，我國的植物檢疫機構設置以及部分進出境農（林）產品貨物監管分別由質檢、農業、林業3個部門負責，這與“國民待遇”原則是不相符的[3]。

2.4 懲罰條款責任不明、力度不夠

植物檢疫法律對檢疫日常工作的違法行為規定較少，不能適應當前的監管需要。例如只規定了檢疫違法行為但未規定明確的法律責任和處罰形式，抑或是規定了法律禁止性條款但卻無違反條款對應的處罰性規定。譬如，《進出境動植物檢疫法》規定，對引發重大動植物疫情或偽造、變造的違法行為的，應當追究刑事責任，然而如何追責還沒有詳細論述過；對于追究刑事責任但尚不構成犯罪或者情節輕微的，處以最高5萬元人民幣的罰款，這是當時金額很高的處罰，具極強的威懾作用，但現在看來違法成本已然較低；相較而言，《刑法》對妨礙動植物防疫、檢疫罪等違法行為定期解釋更新，其中第167條、178條、337條均有明文規定，其中最高檢、公安部于2017年刑事案件立案追訴標準規定（一）的補充規定，進一步闡述了引起重大植物疫情危險且應予立案追訴的具體幾種情形，對比實時更新的刑法規定，動植物檢疫法規定責任不夠明晰、懲處力度偏輕。

3 完善我國植物檢疫法律制度的建議

3.1 及時修訂植物檢疫法律體系

法律是調整社會關系的手段，具有滯后性和相對穩定性。由于立法是一個漫長的過程，因此及時反饋和修訂植物檢疫法尤為關鍵。在今后植檢法的施行過程中，植檢機關應根據新出現的問題和情況，將植物檢疫法需要修改或增加的規定及時反饋給政府機構相關立法和司法部門，這樣政府機構才能及時有效地將新的法條提請會議討論，進入實質法律修改的程序當中。具體可以從三方面入手，一是針對法律中一些原則規定，應當制定更加嚴格且完備的行政法規，并及時制定對應的具體進出境植物檢疫規章制度，二是針對法律存在漏洞且亟需規范的，應及時頒布相關行政法規和規章進行補充規定，以填補法律漏洞，三是針對法律沒有明文規定而國務院已頒布該類產品監督管理行政法規的，應及時制定部門規章或地方性政府規章使制度得以落地實施[4]。

3.2 加強植物檢疫執法保障力度

健全植物檢疫法律制度，不僅需要構建符合國情的法律體系、職能部門的密切協作，更重要的是提升到國家政策和各級政府重點工作的高度上。一方面，立法時重點考慮為部門獲得財、物、人力支持提出法律依據作為理論支撐，著手成立專項資金、更新查驗裝備、配備信息化辦公工具、建設綜合檢疫實驗室以全面提高執法過程中硬件保障水平；另一方面，立法中體現疫情防控領域科技創新的思想，對于國內已發生或可能發生的檢疫性有害生物的生物學特征、傳播流行途徑、國外發生情況、國內防控情況等進行科學分析，并根據分析報告預測出植物檢疫最新動向，最終上升為或行政法規或部門規章以鞏固疫情疫病風險防控的最新研究成果。

3.3 與國際接軌建立法律法規配套制度

為使植物檢疫法更具活力和效力，我國需不斷學習與創新配套法律制度，始終保持與國際通行做法相接軌、與國際慣例相一致、與西方發達國家的先進經驗相結合，將這些新制度有效補充到現行的植物檢疫法律體系當中。

WTO正是因為植物檢疫措施國際標準（ISPM）中的有害生物風險分析（PRA）規定可降低檢疫措施對貿易的影響，故對多國提出明確要求，我國應積極響應這一變化，在條款中明晰有害生物風險分析的法律地位；對于我國發展不均衡、機構大小不同、技術力量有強有弱的現有口岸植物檢疫機構，可借鑒美國的風險評估標準，在有害生物風險分析原則的基礎上，將有害生物分為不同的風險等級[5]，根據風險分析等級限定風險等級高的檢疫對象必須到指定口岸方能進境，重點加強和突出口岸檢疫機構針對某些特定檢疫對象的檢疫能力。此外，如植物及植物產品的生產廠家在發現其制造的產品不符合檢疫要求的，應增加不符合檢疫要求的產品召回制度，以避免造成植物檢疫性疫情疫病的爆發和蔓延。

3.4 健全違反植物檢疫法律的處罰制度

當前更多植物檢疫違法行為的發生往往是由植物檢疫法對于植物檢疫違法行為界定不清晰、責任規定少、處罰力度輕、處罰依據落后等諸多問題催生出的。因此，健全植物檢疫法處罰制度，規范嚴格違法行為法律責任勢在必行，如新頒布和實施的《進出境糧食管理辦法》中用了1章14條，詳細闡述了違法主體、具體情形、罰款等法律責任，現行的法律也可參照其進行與時俱進地更新。首先，修改落后的處罰依據。重新修訂植物檢疫法，完善行政處罰制度，針對包括行政相關人（收、發貨人及其代理人）、檢疫鑒定機構、檢疫執法人員在內的不同主體和不同違法行為規定具體的行政處罰制度。其次，追加違法人員的行政處罰力度。目前造成重大植物疫情最高才罰5萬元的處罰力度實屬較輕，不能做到罪刑相適應，也不具備足夠的威懾力，因而可參照《商檢法》中處以商品貨值的5%甚至以上的罰款來加大處罰力度，但其最終目的是在于“警示”而非“處罰”。再者，新增針對植物檢疫違法行為必要的強制措施。

[1] 楊普云，趙中華．國外植物保護立法概況與思考[J]．中國植保導刊，2014，34(2)：77-79．

[2] 蔣國輝，黃玉青．試析《進出境動植物檢疫法》的修訂[J]．對外經貿，2008，23(12)：70-72．

[3] 韓世平．試論植物檢疫法規體系建設[J]．中國植保導刊，2001，21(11)：9-11．

[4] 吳松浩．論我國進出境動物檢疫法律制度的完善[D]．復旦大學，2009．

[5] 郭鑫，廖能嬰．從《SPS》協議看我國動植物檢疫立法的完善[J]．中國外資，2012，8(271)：184-186．

S41 文獻識別碼：A

1005-6114（2017）06-045-004

2017-07-21

王健超，碩士，主要從事進出境糧食檢驗檢疫監管工作。E-mail：wjc_123321@163.com，Tel：18351111865。