反壟斷法地方實施制度的完善
——基于美國的經驗

■楊 繹 蔣巖波

反壟斷法地方實施制度的完善
——基于美國的經驗

■楊 繹 蔣巖波

反壟斷法；地方實施；反壟斷執法權；執法機制

2010年8月，江西省工商行政管理局根據國家工商行政管理總局的授權，對發生在江西省泰和縣的一起涉嫌液化石油氣行業壟斷行為的案件進行立案調查。經查實，泰和縣華A液化石油氣儲配站為控制泰和縣的散裝液化石油氣經營市場，自2008年10月起與贛B公司等六名本案當事人達成協議，人為排除、限制了正當競爭，造成泰和縣液化石油氣市場獨家經營的狀況。這種行為一方面使消費者失去了選擇商品的權利，嚴重損害消費者的利益；另一方面也使市場失去優勝劣汰的機制，損害企業的競爭力，使社會資源不能得到優化配置。江西省工商局依據《反壟斷法》的規定，對泰和縣華A液化石油氣儲配站依法作出處罰。①這是在我國發生的地方市場壟斷和反壟斷執法的一起典型案件。實際上，我國工商行政管理總局執法的大部分反壟斷案件，都是發生在地方市場的壟斷案件；國家發改委公布的反壟斷執法案件，也大部分是發生在地方市場的壟斷案件。按照我國《反壟斷法》的立法意圖和第10條的規定，反壟斷行政執法屬于中央政府事權，由國務院反壟斷機構授權地方政府相應機構解決地方反壟斷行政執法問題。在此基礎上，中國構建了一個十分特殊的“雙邊多層次”的反壟斷行政執法架構。但是我國的反壟斷執法十年的實踐表明，《反壟斷法》的實施不能僅靠中央執法機構的推動。

國內學者從近年來我國的執法實踐中看到，盡管“從理論上講，中央執法機構有能力對地方市場上的壟斷行為進行查處，但實際上卻全然不可能”［1］。因此，“反壟斷法的地方性實施，不管是從其自身所具有的巨大價值還是從域外實踐來看，都是一種發展的趨勢”［2］。基于該種理念，本研究在介紹和分析美國反壟斷法律體系中有關地方執法機制的設計和運行的基礎上，分析我國現行的反壟斷執法機制存在的主要問題，尤其是在反壟斷地方實施機制建設方面的不足，進而提出完善我國反壟斷地方實施機制體制的具體建議。

一、美國反托拉斯法地方實施的基本概況

作為世界上反壟斷立法最早、最為完善的美國，其反壟斷執法也是最為有效的。根據美國聯邦憲法對聯邦和州權力的劃分，不涉及州際商貿關系的事務屬于各州內部事務，將首先適用該州法律。因此，美國各州大多有自己的反托拉斯法律來規范州內的市場競爭秩序。除此之外，聯邦法院和州法院在審理反托拉斯案件時管轄權的交叉，使聯邦和州兩個執法體系之間產生具體制度的碰撞與協調，進而使反托拉斯法實施兼顧全局統一與地方化。此外在聯邦層面，聯邦貿易委員會設有地區辦公室，專司推進聯邦與各州反托拉斯執法合作。

（一）相對獨立的各州反托拉斯立法

從美國反壟斷立法歷史考察，幾乎所有的州都有反托拉斯法，有些州的反托拉斯法實際上比《謝爾曼法》的歷史還要久遠。［3］因此，反壟斷地方執法是美國的傳統。在美國，各州地方市場中的壟斷行為由州地方機構進行反壟斷執法，跨州的市場壟斷行為由聯邦反壟斷執法機構（美國司法部的反托拉斯局和聯邦貿易委員會）執法，同時也有各州與聯邦反壟斷執法機構的共同執法。

以美國的紐約州為例，紐約州反托拉斯法的主要內容集中于該州的統一商法典第340條——“壟斷或者限制貿易的合同或協議無效”條款，該條又稱《多利法》（Donnelly Act），紐約州司法部是實施多利法的主要機構。而根據聯邦法律《哈特—斯科特—拉迪諾法》授權，州司法部長還有權依法提起反托拉斯民事訴訟。上述規定使得州司法部長成為聯邦與州兩個層面反托拉斯法實施機制的交集。紐約州《多利法》扮演了該州反托拉斯法核心法律的角色。《多利法》對限制競爭行為的實質性規定集中于第1條，即“任何合同、協議、安排或聯合行為”。“如果（1）包含任何影響到本州內企業經營、貿易、商業行為或服務貿易等方面的壟斷意圖；（2）已經或可能限制本州內經營、貿易、商業行為或服務貿易領域的競爭行為或經營自由的；當存在以上述意圖為目標的，設立或維持任何壟斷，或者旨在干預競爭行為或經營自由的，該合同、協議、安排或聯合行為都將被認定為違反公共政策、非法和無效。”

從《多利法》的表述中我們可以看到不少《謝爾曼法》的“身影”，這種“復制”聯邦法的情況是美國國內大多數州反托拉斯法律的共同特點，尤其在法律適用過程中，州法院也會參考聯邦法院的判例及其背后蘊含的聯邦反托拉斯法政策內涵。對此，紐約州上訴法院的觀點也許能夠說明其緣由：“盡管沒有對聯邦法院有關反托拉斯案的判決亦步亦趨的隨同，但是不可否認”，多利法在很多方面與謝爾曼法十分相似，“其立法理念和條文表述是對謝爾曼法的翻譯”，以至于可以被稱為“迷你版謝爾曼法”。因此，大的適用原則方面，州法院依然保持與聯邦反托拉斯政策的一致，只有當“州政策或者州立法發展進程明確表明需要有所變化時，州法院才會做出適當的調整”②。美國很多領域里都存在這種州法和聯邦法律并行的模式，例如證券法、產品責任法、消費者保護法以及環境保護法。因此美國學者普遍認為：“如果州法能夠做出一些不一樣的嘗試，那么整個國家的法律制度就會更加充實。這種區域性嘗試的可能性，應當被認為是聯邦制度的優勢，而不是弱點。”［4］

同時，為避免州與聯邦反壟斷案件管轄的沖突問題，美國各州反托拉斯法在效力方面與聯邦反托拉斯法具有一定的銜接性。具體的案件管轄關系如下。（1）在個案審判中，州法與聯邦法律不存在適用效力上的優先與劣后關系，即州司法部門不受聯邦反托拉斯執法機構具體行動或司法判例的約束。例如，紐約州法院的相關判決不會因聯邦法院的判決結果，對其審理的反托拉斯案件帶有任何偏見，而是完全依據州法律進行客觀、中立的審理。（2）在一些特定的領域，州反托拉斯執法會禮讓聯邦法律的優先適用效力，聯邦在一些行業立法中對發生于該特定行業的壟斷行為之審理部門有專門規定時，優先適用該法律。此類案件中，對反托拉斯案件的初審往往由前述法律規定的專門機構負責。（3）在特定領域，州反托拉斯法律也存在對本州其他部門法律適用效力上的禮讓問題，例如，醫療行業的反托拉斯行為依法須由紐約公共醫療理事會初審。然而，州反托拉斯執法過程中，這種禮讓可視不同情形予以例外：一是當訴訟由州司法部長提出時，法院可不再考慮這類規定而直接受理；二是當法院認為案件的技術性較強，本身就需要行業管制部門出具專家意見時。

（二）州反托拉斯執法權的行使

州司法部是代表州政府確保州法律得以貫徹實施的重要機構，州司法部長代表州政府行使反托拉斯執法權。以紐約州為例，為了確保司法部長能夠及時跟進各類可能引發反托拉斯調查的線索，《多利法》規定，當各公共部門擬依聯邦法律或《多利法》提出反托拉斯民事賠償訴請時，應當于十天前告知州司法部長，以便其及時了解案件動向，以及考慮是否啟動調查程序。該條款不是授權司法部長支持民事賠償訴訟，而是給予司法部長及時了解案件動向上的方便，且美國其他州也有類似規定。

絕大多數的反托拉斯案件涉及的是廣大分散的消費者利益，司法部長通常會代表消費者提起訴訟，要求法院通過禁止違法廠商繼續實施不法行為，并向消費者予以賠償。由于這種方式對實施壟斷行為的廠商所產生的影響往往最直接、有效，因而成為美國各州司法部長頻繁采取的執法措施。從產生和演變過程分析，州司法部長的反托拉斯執法權最先是由判例創建的。判例對既有執法框架的突破所基于的考慮是，壟斷行為所損害的大多是一些分散的消費者，他們共同的特點在于，受到損失較小，個體維權的能力弱，承擔敗訴風險的能力差，因而亟須一個公權力部門作為其利益代表人和維護者。判例獲得基本認可后，立法機關在對這一價值給予肯定和接納，最終完成了反托拉斯法地方實施機制的完整構建。

（三）聯邦反托拉斯執法機構與州政府的執法合作

聯邦貿易委員會（FTC）為了加強與州政府在反托拉斯法律實施方面的協調與合作，根據地區分布設立了七個地區辦公室，負責處理FTC在地方的事務。從目前FTC公布的報告來看，地區辦在20世紀80年代前就已經設立。1983年經國會撥款委員會同意，FTC的地區辦公室進行了改組，數量從10個減少到7個。地區辦公室主要職責包括可疑行為的前期跟蹤、推進在辦案件、配合總部各項工作等。［5］具體開展工作的方式多樣化，如案件調查、支持起訴，向所轄州以及更低層級政府提供有關競爭性方面的專業意見，當所轄州發生消費者和商人提起反托拉斯訴訟時，對受害者提供專業支持，以及與地方各級政府展開多方面的合作。地區辦公室還會經常性地召集由小企業主、地方政府以及消費者參加的見面會，及時了解信息，加強宣傳引導。

聯邦司法部也在開展中央與地方的反托拉斯執法合作。例如，在調查案件的過程中，州司法部長會應邀與聯邦反托拉斯執法機構展開合作。相對于聯邦貿易委員會而言，聯邦司法部與州司法部的執法合作要更具實際意義。不少案件都能夠直接進入法律實施環節，取得實質性的效果。造成這一差異的原因有兩個方面：一是司法部本身具有濃厚的行政機關色彩，聯邦與州的機構設置一一對應，強化了合作的制度基礎；二是聯邦司法部與州司法部有各自清晰的執法定位，前者針對跨州行為，后者基于本州利益，定位清晰是有效合作的基礎。聯邦貿易委員會則定位在全美市場的整體視角，隨著市場經濟觸角的深入，任何地方性的壟斷行為均可能觸及整體利益，這使得其在與地方的合作過程中始終處于主導、核心，可能會忽視地方執法部門自身的利益考量。

二、美國反托拉斯法地方實施的成效分析

美國各州的反托拉斯執法也存在市場競爭的地域性考量 （即州內市場與全國市場的關系問題）和地方利益的保護問題，需要通過個案分析來把握。

（一）美國反托拉斯法地方實施的實證分析

從案件數量和規模上看，美國各州司法部長在實施聯邦整體的反托拉斯法方面起到了輔助性的、但不可缺少的作用。據全美司法部長協會統計，1980年至2006年間，各州司法部長共計提起聯邦反托拉斯訴訟26起，涉及的違法行為有價格壟斷協調、聯合抵制交易、搭售、市場分割等等；涉及的行業則涵蓋醫療、消費產品、電子、傳媒、汽車、航空、保險、計算機操作系統等等；其中，涉案企業僅在本州范圍內的案件2起，涉及多個州的13起，涉及全國的11起。［6］（P6-19）

以新近發生的、影響較大的馬里蘭州訴強生公司案為例。強生作為美國四大隱形眼鏡的制造商，與其他三巨頭（博士倫、愛爾康、庫博）一起，分享了美國隱形眼鏡市場97%的份額。在美國，沒有驗光師的處方，患者不能直接購買隱形眼鏡，基于此種職業上的優勢，驗光師傾向于引導患者購買某些隱形眼鏡品牌。驗光師向強生申訴好市多等大型超市和打折店售價低廉，使驗光師隱形眼鏡銷售業務量下滑，強生于2014年開始設置最低轉售價。好市多與強生展開數輪談判之后同意執行修改后的定價政策。根據馬里蘭州在2007年聯邦最高法院Leegin案之后于2009年修改后的反托拉斯法之規定，限制轉售價格的協議屬于非法限制貿易的行為。本案中，強生與好市多談判后達成的定價政策是雙方達成協議的結果，該種行為是本身違法的。［7］據此，2016年2月，馬里蘭州起訴強生與好市多協議提高隱形眼鏡零售價格的行為違反了馬里蘭州反托拉斯法，請求10萬美元損害賠償以及在該州禁止強生實施轉售價格維持協議的法庭令。在起訴書中，馬里蘭州訴稱強生實施的轉售價格維持政策提高了該州消費者從大型零售商和電商等渠道購買隱形眼鏡的成本。③從此案的處理，我們可以窺視反壟斷地方實施機制的執法效果。

一是，反壟斷地方實施機制為反壟斷法的實施提供了多元的執法機制。根據美國聯邦憲法對聯邦和州權力的劃分，不涉及州際商貿關系的事務屬于各州內部事務，將首先適用該州法律。因此，馬里蘭州司法部公布的訴狀和相關調查過程，體現了美國反托拉斯法在地方層面的實施路徑，保證了聯邦反托拉斯法在全美的統一適用，及時有效地打擊了破壞市場競爭的不法壟斷行為，彌補了聯邦反托拉斯執法機構在反托拉斯執法中的疏漏。

二是，反壟斷地方執法有利于保護消費者利益。反壟斷法的目的問題，一直是在反壟斷立法、執法、司法中有爭議的問題，反壟斷法究竟以提高經濟效率、維護經濟公平競爭秩序還是保護消費者權益為首要的立法目的仍有爭議。但是，從馬里蘭州訴強生公司案的地方執法中，我們可以看到馬里蘭州在地方執法中對消費者利益的關注和保護。馬里蘭州執法機構認為，雖然強生有單方執行定價的權利，但是，強生與好市多達成的維持轉售價格協議，提高了該州消費者從大型零售商和電商等渠道購買隱形眼鏡的成本，損害了消費者利益，故而要求10萬美元損害賠償以及在該州禁止強生實施轉售價格維持協議，有效地維護了本州消費者的利益。近年來，尤其是由芝加哥學派為主導的批評派認為增進消費者福利是反托拉斯法獨一無二的目的。［8］所以，美國州一級的反壟斷地方執法是實現反壟斷立法目的——維護消費者利益的最為有效的途徑。很多聯邦反壟斷執法機構執法的案件，其后都有各州反壟斷執法機構的跟進，對不法壟斷行為人提出消費者利益損害賠償的要求，如21世紀初的“液晶面板壟斷協議案”的處理。［9］

（二）美國反托拉斯地方執法中的難點

雖然美國反托拉斯地方執法在聯邦反托拉斯法實施體制中發揮了重要的作用，但是，各州的反托拉斯地方執法在具體實施中也存在與聯邦法律整體目標追求的有效協調問題，這也是反托拉斯地方執法中的難點問題，主要體現為以下兩個方面。

一方面是地方實施的地域局限與市場經濟活動的廣泛性的沖突問題。反托拉斯法地方實施無法擺脫地方執法機關行政權力的邊界，地方執法機關只能就本行政區域范圍內的違法行為啟動調查和執法措施，然而，企業經營活動往往超越行政區劃范圍。這種矛盾使得反托拉斯法地方實施過程中，地方執法機關在“相關地理市場認定”這一基礎法律問題上，經常遭遇兩難境地。如2006年紐約市起訴兩大醫療保險集團的合并將給當地低成本醫療保險市場帶來壟斷后果。健康集團公司和HIP基金公司是兩家規模較大的、提供低成本醫療保險的企業，在紐約市范圍內，兩家公司的業務幾乎涵蓋了該市絕大部分在職和退休公職人員的醫療保險業務。因此，紐約市政府擔心兩家公司合并后，市財政將不得不承受更高額的保險金。然而，法院最終以紐約市不能被視為一個相關地理市場為理由，駁回了市政當局的全部訴請。④紐約州司法部由此得出的結論是，即使某一經營者的業務范圍已經能夠涵蓋某個行政區劃的全部，行政區劃范圍依然不會被法院簡單地等同于反托拉斯法意義上的相關地理市場。也即，反托拉斯的地方執法最好是在中央執法部門對全國市場的整體判斷的指導下進行，否則容易被地方市場的局部性所迷惑，浪費執法精力。需要特別指出的是，“由于創新市場的無形性（缺乏可以依托的現有商品）和非交易性……市場的邊界與涵蓋的內容不易確定”［101］，這在互聯網經濟中體現得較為明顯，對未來的反壟斷執法提出了新的挑戰。

另一方面是地方執法與地方經濟保護的沖突問題。州司法部長依據聯邦反托拉斯法提起賠償訴訟的權力，是否真的有利于實現聯邦范圍內的公平競爭的問題，在美國國內存在較多的爭議。最大的爭議之處在于，州司法部長是否會受到本州商業利益的左右，而針對非本州企業濫用反托拉斯訴權。1998年微軟案中，加州擁有全球知名的電子產業聚集地——硅谷，而“美國幾乎全部的，能夠與微軟公司構成實質性競爭的企業，都聚集在這一地區”，因此，加利福尼亞州政府起訴微軟公司的行為被認為存在地方經濟保護的不正當意圖，“具備濃厚的政治色彩”。因而有學者公開批評相關州政府，認為他們“明顯受到了微軟競爭對手的影響，甚至是被俘獲（capture）”，濫用了聯邦反托拉斯法所授的權利。［11］而聯邦司法部也在事后表示，州司法部參加反托拉斯調查有利于提升反托拉斯法的實施效率，但最終采取法律行動的決定權由聯邦司法部來行使比較好。［6］微軟案件引發的討論，實質上是針對反托拉斯法地方實施中存在的道德風險的有益批判。地方利益是始終存在的，因此地方保護主義對地方反托拉斯執法的干擾也是客觀存在的，這也正是中央執法發揮平衡作用之處。

三、我國反壟斷地方執法面臨的困境

2007年8月30日通過的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）對反壟斷中央一級的行政執法方面做出了較多、較為具體的規定，建立起了“雙層次多機構”的執法體制。該法第9條、第10條的規定，反壟斷法的執法由國務院設立的反壟斷委員會承擔，并負責組織、協調、指導反壟斷工作，反壟斷執法機構最終確定為商務部、工商行政管理總局和發改委三家。在多機構執法的背景下，沒有有效的協調機制難以形成較強的執法能力，也難以取得較為理想的執法效果，極有可能出現“錯位”“缺位”“越位”的現象。更為嚴重的是，依據《反壟斷法》第10條第2款規定，地方政府沒有反壟斷執法的權力。由于地方政府在反壟斷執法中的“缺位”，直接導致了地方政府面對地方市場中存在的形形色色壟斷行為無能為力、無計可施，而擁有反壟斷執法權的國務院反壟斷執法機構卻經常“鞭長莫及”，致使國內市場中的壟斷行為不能得到有效地制止。目前，我國反壟斷地方執法存在立法授權不足、地方經濟發展不均衡和地方立法匹配的困境。

（一）立法授權不足

當前我國反壟斷法沒有直接授予地方政府反壟斷執法權，地方政府反壟斷執法權力僅僅來自國務院反壟斷機構的特別授權。《反壟斷法》第10條第2款規定：“國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規定負責有關反壟斷執法工作。”依據此規定，反壟斷執法屬于中央事權，地方政府沒有反壟斷執法的權力，除非是經過國務院反壟斷執法機構的專門授權。立法機關認為，從建立全國統一、競爭有序的市場體系出發，由國家層面來組織反壟斷法實施更符合其本身的規律。為了兼顧我國地域遼闊的特點，由國家執法機構通過特別授權的形式，可以達到原則性和靈活性的統一。［12］但是，《反壟斷法》并沒有排除地方參與反壟斷執法的可能性。由于，對反壟斷執法權歸屬的認識方面的偏差，導致我國反壟斷執法在地域方面存在嚴重的不平衡性問題。以工商行政管理局執法為例，根據作者的統計，截至2017年4月，在我國工商行政管理總局發布的競爭執法公告中，全國共有18個省一級的工商行政管理局被“個案授權”查處本地方的市場壟斷案件，另有13省市自治區的工商行政管理局沒有本地執法的案例。國家發改委對各省一級發改委的地方反壟斷執法采用的是“統一授權”的模式，但是各省一級的發改委在查處本地市場的價格壟斷案件方面，也同樣存在地域上的偏差，很多省一級的發改委至今沒有一起反壟斷執法案件的記錄。這種無案可執的現狀本身就能說明很多問題。

（二）地域經濟發展不均衡

地方經濟的發展一方面是反壟斷地方執法的優勢和動力，另一方面也是困境與障礙。一方面，我國地域遼闊，因而存在著許多地域性的產業。這些產業內占據優勢地位的企業一旦實施壟斷行為，就會對當地消費者的利益產生極大的損害，這是地方政府借助反壟斷執法保護本地消費者的動力。這些產業具有地域化色彩，其壟斷行為的危害性放在全國層面來討論可能不那么明顯，不容易引起中央執法機構的注意，由地方政府實施執法則更容易處理這種情況。地域性的壟斷行為從醞釀到實施再到產生損害都集中于一地，中央執法部門啟動調查的成本高于地方，這是地方政府實施執法的優勢。

然而也要注意到另一方面的問題。行政權力在我國經濟發展中一直扮演重要角色，尤其在地方經濟發展中，得到政府扶持的產業往往更易于獲取資源，而獲取政府支持的企業又總是能夠異軍突起，他們所實施的“出格”行為對本地政府而言是無傷大雅的，有的甚至就是得到了當地政府的默許或者縱容，其背后甚至有濫用行政權力限制競爭的違法行為作為基礎。對于這類企業，就不能完全依賴地方實施機制。

（三）地方法規不匹配

地方性法規對區域經濟運行有著重要的影響力。根據我國《立法法》的規定，地方性法規在不與上位法相抵觸的前提下，可以設定本區域內經濟運行的基本規則，其中必然也涉及對競爭秩序的調整。例如在特定行業實施特許經營、對特定的業務實施行政許可準入、基于公共利益考慮而強制推行特定的商品或服務，等等。而地方立法權行使過程中產生的這類規定，不屬于《反壟斷法》第37條規定的濫用行政權力排除、限制競爭。因此，要保證反壟斷法在地方層面的實施，還需要地方立法對其基本價值的接納。

四、我國反壟斷地方執法機制體制的完善建議

如前所述，美國的反托拉斯法實施體制顯示，反壟斷的地方執法機制的建立和運行，對反壟斷法的全面實施具有無可替代的重要作用。因此，反壟斷執法權不應當由中央一級的政府部門所“壟斷”，應當通過立法授予我國省一級政府的反壟斷執法權，建立統一的反壟斷地方實施體制。

（一）明確地方執法機構的執法權

關于如何授予省級政府相應機構執法權，則有“一攬子授權”和“個案授權”兩種模式可選。“一攬子授權”是由中央執法機構通過授權文件，將一定種類或標的范圍內的反壟斷違法行為的查處權授予地方執法部門；而“個案授權”則是由中央執法機關根據其查處具體反壟斷案件的情況，授權地方執法機構進行一定程度的參與。從行政執法本身的規律看，“一攬子授權”的好處，是更有利于調動地方執法的積極性，隱患是授權過大可能導致地方執法部門查處過程中自由裁量余地較大，各地執法標準不統一；“個案授權”的好處是比較適合反壟斷法實施初期磨合和鍛煉地方執法隊伍，不足也很明顯，即地方執法機關容易產生“為他人作嫁衣”的心態，地方層面的執法積極性很難得到充分調動。

結合美國的經驗來看，聯邦在確立州司法部長實施反托拉斯法的權限時有一個初步的判定標準，即相關案件是否與“地方利益”有關，除此之外并沒有別的限制。這種職權分配理念體現了聯邦法律對地方執法部門的充分信任與授權。這當然與美國聯邦制國體下的憲法理念不無關系，但其地方實施的良好效果也提示我們，應該給予地方執法機構充分的執法授權。可見，我國將來在考慮反壟斷法地方執法權配置時可以將美國經驗與我國國情充分結合，從而明確以下兩方面的基本思路。

在授權問題上，最終的方向應當由反壟斷法確立的三大執法部門，分別“一攬子授權”給其對應的省級執法機構負責調查和處罰本區域內發生的壟斷行為，但作出“一攬子授權”之前，可以設定一個過渡階段。在過渡階段內通過“個案授權”查處的方式，幫助地方執法機構提升執法能力，建立完善的執法機制。

在地方利益回避問題上，應當有一個發現機制，使得中央執法機關能夠迅速地對案件管轄權作出調整，以確保執法的公正性。結合美國經驗看，地方經濟利益對反壟斷執法影響的表現又有兩種：對地方經濟發展有利的壟斷行為，本地執法部門傾向于不作為；對地方經濟發展不利的正當競爭行為，本地執法部門傾向于濫作為。因此，反壟斷地方執法授權機制中的地方利益回避機制，必須充分考慮這兩種情形的應對。筆者依然借鑒美國經驗提出一種可行的思路，即充分調動地方執法部門積極性，實現執法上的相互監督。當一地區出現地方利益影響執法公正時，其結果必然隨著市場經濟活動的關聯性而波及相鄰地區，這時利益受損地的執法機關應當有充分的動力去矯正此類錯誤。為了防止地方之間借助查處權的矯正實現利益交換，一旦發生這種情形，授予利益受損地執法機關向中央執法部門報告的權力即可，而不必授予其直接干預或采取相反行動的權力。

（二）中央與地方反壟斷執法應當有不同的定位

從美國的經驗看，中央與地方執法定位的差異，非常有助于把有效的執法資源合理分配到最亟須的領域。有的壟斷行為破壞力限于一定地域范圍，有的則波及多個地區乃至全國，面對這種情況，中央與地方執法機構應當有一個清晰的執法定位。中央層面執法的定位主要圍繞兩類行為，一是涉及全國市場或者相當區域市場內競爭秩序的壟斷行為，二是涉及地方保護而不適合由地方執法機構進行執法的壟斷行為。相比之下，地方層面執法定位主要針對涉及本區域市場內競爭秩序的壟斷行為，并兼顧對中央執法機構的配合。

（三）構建中央與地方的反壟斷執法協作機制

在明確地方反壟斷執法權限的基礎上，可以進一步討論中央與地方反壟斷執法協作的問題。協作的法理基礎是，反壟斷法執法中有一些基本要素的認定，離不開中央與地方執法共同參與。例如，“相關市場”的劃分就需要收集大量地域性的商業信息，這種信息收集工作是中央和地方執法機構單獨無法完成的。又例如，壟斷行為的前期調查往往持續相當長時間，過程也必須保密，當一個壟斷行為涉及多個地區時，在中央的統一協調下，由相應地方執法機構分別跟進，是最為經濟可行的執法策略。這也是美國聯邦司法部、聯邦貿易委員會都十分重視與州司法部展開合作的原因。而為了確保這種協調機制運行的資源、制度基礎，中央三大執法機構也可以考慮借鑒美國聯邦貿易委員會設立地區辦公室的經驗，在一些需要重點協調的地區，率先設立一些派駐機構。而這一做法在我國其他行政管理領域已經實現，例如，財政部為了加強對地方財稅工作的指導和協調，向各省派駐特派員。

（四）建立特定機制，確保在反壟斷法的基本價值融入地方立法

地方層面的立法是我國法律體系的組成部分，代表了特定地域范圍內的公共利益選擇。無論是中央還是地方層面的反壟斷執法機構本身，都難以通過執法的手段來約束地方立法行為。為體現中國(上海)自由貿易試驗區制度創新，上海市商務委、發改委和工商行政管理局于2014年9月15日同時發布地方性規章，即《中國(上海)自由貿易試驗區經營者集中反壟斷審查工作辦法》《中國(上海)自由貿易試驗區反價格壟斷工作辦法》和《中國(上海)自由貿易試驗區反壟斷協議、濫用市場支配地位和行政壟斷執法工作辦法》，上述三部地方性規章于2014年10月15日同時施行。這是我國2007年《反壟斷法》頒布后所發布的第一個地方性反壟斷立法。所有這一切表現出一種顯著趨向，即反壟斷行政執法正在走向地方化，重回傳統價格執法和不正當競爭執法的模式。這是一種中央和地方分權的模式。三個《工作辦法》正是在這樣的背景下出臺的。［13］地方性法規對于地方經濟活動具有約束力，而我國反壟斷法當中并沒有禁止地方性法規作出限制競爭的規定。因此，當地方立法的價值偏向于抑制競爭活力時，行政執法權很難對其進行矯正，因為無論是中央還是地方層面的反壟斷執法機關都無權變更地方性法規的規定。可見，只能是通過一定的機制構建，把反壟斷法所主張的公平競爭理念傳導到地方立法機關內部。在世界范圍內，這種影響立法的機制建構已經在不少國家實現。其基本的方式，是由一個特定的部門在地方性法規草案形成以及審議階段，向立法機關提供專門咨詢意見，針對法規草案中任何可能抑制競爭的制度，提出修改建議。［14］這項工作十分適合由地方性的執法機構來承擔。具體來說，一旦地方反壟斷執法權被確立，那么，相關執法機構就可以通過定期向同級立法機關進行競爭政策匯報，或者對地方立法草案中涉及競爭問題的條款提出咨詢意見，從而避免不利于公平競爭秩序的地方性法規獲得支持。

注釋：

①參見競爭執法公告2013年第2號、江西省工商行政管理局行政處罰決定書贛工商公處字［2010]01號。

②Anheuser-Busch,Inc.v.Abrams,71 N.Y.2d 334-35.

③State of Maryland v.Johnsonamp;Johnson Vision Care Inc.,No:03C16002271.

④New York v Group Health Inc.,No.1:60-cv-13122-RJS(S.D.N.Y.Nov.21 2008).

［1］吳宏偉，譚袁.論我國反壟斷法的地方實施［J］.上海財經大學學報，2012，（8）.

［2］譚袁.我國反壟斷法實施機制的反思——以地方實施為中心［J］.理論界，2012，（9）.

［3］（美）赫伯特·霍溫坎普.聯邦反托拉斯政策——競爭法律及其實踐（第3版）［M］.許光耀,江山，譯.北京：法律出版社，2009.

［4］Experiments in the Lab:Donnelly Act Diversions From Federal Antitrust Law,http://www.nysba.org/Sections/Commercial_Federal_Litigation/ComFed_Display_Tabs/Reports/DonnellActDiversions-CorrectedGinsburgversion_pdf.html.

［5］United States Federal Trade Commission,Annual Report of the Federal Trade Commission For the Fiscal Year Ended September 30,1983.

［6］Firat Cengiz,The Role of State Attorneys General in U.S.Antitrust Policy:Public Enforcement through Private Enforcement Methods,Working Papers,2007,(8).

［7］盧延純，蘇華.美國縱向價格限制反壟斷十年回顧：2007年—2016年［J］.競爭政策研究,2016,（1）.

［8］孔祥俊.反壟斷法原理［M］.北京：中國法制出版社,2001.

［9］蔣巖波.喻玲.反壟斷司法制度［M］.北京：商務印書館，2012.

［10］汪青松.市場支配力的擴展與反壟斷法的回應［J］.西南民族大學學報（人文社會科學版），2015，（8）.

［11］Robert W.Hahn,Anne Layne-Farrar,Federalism in Antitrust,Harvard Journal of Law and Public Policy,2003,(262).

［12］曹康泰.中華人民共和國反壟斷法解讀——理念、制度、機制、措施［M］.北京：中國法制出版社，2007.

［13］劉寧元.關于中國地方反壟斷行政執法體制的思考［J］.政治與法律，2015，（8）.

［14］張占江.競爭倡導研究［J］.法學研究，2010，（5）.

【責任編輯：胡 煒】

從反壟斷立法和執法的歷史來看，美國較早地提出并建成了聯邦與州兩個層面的反托拉斯法執法體制機制。美國反壟斷的執法經驗表明，反壟斷法的有效實施不能僅靠中央層面執法機構的推動,還必須調動地方執法機構的積極性，使中央與地方反壟斷執法機構緊密配合，才能促進有效的市場競爭和保護消費者利益的反壟斷立法目的。我國反壟斷法已實施十年，從整體來看，反壟斷執法的案件數量不大，地方執法機構反壟斷執法的積極性不高，嚴重影響我國反壟斷法的實施效果。為此，需明確地方執法機構的執法權，構建中央與地方反壟斷執法協作機制，建立特定機制，確保反壟斷法基本價值融入地方立法。

D922.29

A

1004－518X（2017）10－0227-09

國家社科基金項目“互聯網行業反壟斷問題研究”（13BFX118）、江西省高校人文社會科學重點研究基地招標項目“產業政策與公平競爭審查制度研究”（JD16045）

楊 繹，西南政法大學不動產研究中心研究人員。（重慶 401120）

蔣巖波，江西財經大學法學院教授、博士生導師。（江西南昌 330013）