生態文明語境下我國自然資源多元治理體系之優化

■黃智宇

生態文明語境下我國自然資源多元治理體系之優化

■黃智宇

生態文明；生態法治；自然資源法；多元治理體系；環境治理體系

生態文明是人類在改造自然以造福自身的過程中為實現人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，它是人類經歷原始文明、農業文明、工業文明后的一種后工業文明，是人類社會一種新的文明形態。［1］十八大提出“大力推進生態文明建設”，明確指出生態文明建設是我國發展中必須遵循的國家戰略，是以后我國發展中處理和協調資源、環境、經濟、社會相互關系的共同戰略。生態文明以“生態化”引導、規范、限制和制約物質文明、精神文明和政治文明建設，確保其發展的“生態化”和可持續性。［2］在當今社會，生態文明已經不是一個空洞的概念和符號了，而是現實的因素、活動或過程。［3］生態文明是以環境生態保護為主要內容的文明形態，對環境資源法治建設具有特別重要的根本性影響。［4］十八大報告明確指出：“建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會。”因此，生態文明的語境對自然資源治理體系提出了更高的要求。

一、我國自然資源治理體系的形成

改革開放以來，我國對自然資源的屬性、價值、功能等的認知持續深化，國家對自然資源的治理理念與體制也在不斷完善并優化，自然資源治理體系正在逐漸轉型，從而更有利于實現生態文明。

（一）自然資源及其治理體系的內涵

自然資源是人類能夠從自然界中獲取以滿足自身需要的任何天然生成物及作用于其上的人類活動結果，是人類社會取自自然界的初始投入。［5］（P24）該定義表明自然資源具有自然和社會雙重屬性，兩屬性缺一不可且時常排斥。對于其自然屬性而言，自然資源在人類獲取而進入生產、消費之前是整個自然生態系統中的一部分，具有共享性，是人為的財產界限和行政區域界線無法截然劃分開的。對于其社會屬性而言，從自然資源單位的可分性出發，強調作為單位的自然資源是經濟、社會穩定與發展需要的重要物質基礎。［6］(P55)

治理是平衡多元利益沖突、實現公共利益的核心途徑。國內外學者們對治理提出了各種不同的觀點，全球治理委員會的定義具有很強的代表性和權威性。該委員會在《我們的全球之家》的報告中將治理界定為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突或排斥的利益得以調和且采取共同行動的持續的過程；它既包括具有強制性的正式制度和規則，也包括基于人們同意或利益的非正式的制度安排。治理具有四個特征，即其不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；其基礎不是控制，而是協調；其既涉及公共部門，也包括私人部門；其不是一種正式的制度，而是持續的互動。［7］(P2-3)自然資源治理是治理的一個子域，是治理在自然資源領域的具體運用。不恰當的自然資源治理會導致廣泛的問題，如破壞生態系統的多樣性、豐富性、生產力以及恢復力。良好的自然資源治理既能保障自然資源的可持續供給，又能促進人類社會更加公平、公正的發展。如果說治理本身是一個過程，那么治理體系則是對這一過程的規范化與制度化，其本質是制度體系，由一整套制度構成。世界自然保護聯盟（IUCN）認為，自然資源治理體系是指一系列規范、制度和程序，這些規范、制度和程序決定自然資源權力與責任的行使，決定著決策的制定，以及公民如何參與、如何從自然資源管理中獲益。［8］

（二）我國自然資源多元治理體系的演變

縱觀我國1978年后30年的治理變革軌跡，可以看到我國經歷了從一元治理到多元治理的轉變。［9］一元治理實則為傳統上的自然資源管理，由此，自然資源治理變革的軌跡是從自然資源管理到自然資源多元治理的轉變。傳統的自然資源管理主要聚焦于解決集體行動困境問題的政府或市場理論，試圖通過一種力量解決所有問題。歷史事實卻證明這一思路行不通。參與式管理開始重視地方知識的作用和公眾參與環保的力量，以克服政府和市場的失靈。自然資源治理強調除政府和產權安排外的社會主體的作用，并進一步發展了自治、專家、民間組織、公民參與等各種專門化治理模型，強調多主體合作的協作或協同治理。我國自然資源多元治理體系已初步形成，主要體現為以下三點。

1.治理機制從政府主導發展為政府、市場與社會調節機制共存。自然資源治理機制是自然資源治理體系的重要內容，是生態文明建設的制度基石。目前，我國自然資源治理機制正經歷從政府主導轉為政府、市場與社會調節機制協同的過程。

我國《憲法》規定：“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”也就是說，除法定例外，自然資源都屬于國家所有。過去,因為對自然資源國家所有的公權性質與私權性質未作明晰區分，從而導致資源的經營管理與監督管理都集中于政府部門，政府獨攬治理大權。因此，立法確定的有關資源利用的國家意志，主要通過國務院領導的各級政府及相關部門來落實。具體體現為對資源利用各環節相關活動的依法管理，包括以許可、劃撥等形式進行分配；對資源利用進行監督以及收繳資源稅費及再分配。［10］單一的行政調節機制，尤其是命令—控制式的治理機制存在著規制成本過高、權力尋租、受規制主體缺乏主動性等諸多弊端［11］，呈現出滯后性、不可持續性，影響了治理工作的縱深推進和治理效果。［12］

隨著我國國家治理體系現代化與生態文明建設的縱深推進，市場調節機制作為稀缺資源有效配置的基礎性方式，得到了法律確認并予以保障，這是自然資源治理體系日益科學化的表現。目前市場機制在水權交易、可再生能源、循環經濟促進以及清潔發展等領域發揮著越來越關鍵的作用。2015年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，到2020年構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。

自然資源資產產權制度是市場機制有效調節的前提，但是，并不是所有的自然資源都可以通過市場機制進行資源配置。自然資源具有公共性和整體性特征，是每一個人生存和發展不可缺少的物質資源和生態基礎，其中有一部分自然資源更是應該被人們平等地使用，［13］這正是自然資源需要社會調節機制的重要原因。社會調節機制的確立和發展是自然資源治理體系日益民主化的表現。在自然資源治理過程中，人們習慣把目光投向政府和市場。但是，由于政府和市場都存在客觀上的局限，失靈現象普遍存在；加上自然資源治理問題的廣泛性、復雜性等原因，從而將社會公眾推到了自然資源治理工作一線。從立法與行政中的公眾參與到司法中社會組織有權提起環境公益訴訟，可以看到社會調節機制發揮著不可替代的重要作用。根據治理理論，行政機制、市場機制和社會機制這三種機制各有優缺點，各有其適用范圍和方式，并且相互依賴、相互補充。［14］

2.治理內容從資源的單一性治理拓展為資源的綜合性治理。綜合性治理是建立在生態系統的各個組成部門的不可分割和各資源要素的整體演化基礎之上。自然資源治理內容經歷著從資源的單一性發展為資源的綜合性的轉變，具體表現為兩個方面。

一方面，宏觀層面從單個自然資源治理到山水林田湖的綜合治理。我國自然資源立法采用“一類一法”的單項立法形式，已經基本形成了一個以各種單項自然資源法集合而成的法群形態的自然資源法律體系，包括《水法》《森林法》《土地管理法》《草原法》《漁業法》、《礦產資源法》等。但是，由于各單行法之間缺乏有效配合與銜接，有時對現實中存在的利益沖突不但未起到統一的平衡作用，反而因為立法不夠合理、科學而成為各權力博弈的工具，阻礙自然資源治理的可持續發展。［15］2013年黨的十八屆三中全會做出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定指出，“山水林田湖是一個生命共同體”，故要求采取綜合治理，把生態文明建設融入經濟、政治、社會、文化建設的各個方面，將其作為一個復雜的系統工程來實施，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。

另一方面，微觀層面從自然資源的單一功能發展為自然資源的經濟、社會與生態多元功能的治理。在近代以來權利觀念的主導下，自然資源淪為人類占有、控制的財產，法律調整的也是基于自然資源的經濟功能而產生的開發與利用行為。但是，隨著資源耗竭以及由此引發的生態危機加劇，自然資源的社會功能與生態功能在我國立法中得到了逐步體現。如《森林法》《草原法》通過設置禁止性規范、劃定保護區、實施生態補償等方式設置相應的保護機制，又如自然資源用途管制制度。

3.治理目標從經濟效益最大化升格為可持續發展。長久以來，自然資源的治理多是為了滿足社會經濟發展的需要，通過國家規制、產權交易等方式使得自然資源的經濟效益最大化。過度追求自然資源的經濟功能勢必影響其生態功能。如今，我國自然資源治理目標體現了從追求經濟效益最大化轉變為追求可持續發展的趨勢。

這一轉變肇始于世界環境與發展委員會在向聯合國提交的《我們共同的未來》這一報告，報告中將可持續發展定義為“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。該定義是迄今為止被廣泛接受的一個界定。目前我國的發展觀是可持續發展觀,從生態文明的角度看,包括三個方面意義：發展的可持續性，即當代的決策和行為不得危害未來對自然資源的需求和整體發展，保持發展的連貫性和持續性；發展的協調性，大自然提供的資源和環境等生命支持功能是人類社會生存和發展的基礎，保持經濟發展、社會發展和人的發展與自然生態之間的協調統一；發展的公平性，不僅在當代人和后代人之間，還有國家各地區之間、國與國之間在自然資源的開發和利用，環境保護等方面要相互協作，公平發展。［16］

為了實現可持續發展目標，國家制定了一系列自然資源治理制度以實現該目標。一是對自然資源利用進行限制，如生態紅線制度、自然資源用途管制制度等使得該限制具有法律強制性。2014年通過的《環境保護法》還確立了生態優先的基本原則，將可持續發展定位自然資源治理目標不僅僅可以促進自然資源的可持續利用，而且能夠避免因“資源詛咒”現象而帶來的環境污染、勞資糾紛、地質破壞等問題。［17］二是提高自然資源利用的效率，降低生產、消費等環節的浪費，為此，我國制訂了《清潔生產法》、《循環經濟促進法》等。三是促進自然資源開發利用的公平與公正，這體現在生態補償、資源稅等制度上。

二、我國自然資源治理體系面臨的困境

雖然我國自然資源治理體系已初步形成了以政府、市場與社會多元主體為中心，以自然資源的綜合性治理為內容，以實現可持續發展為目標的治理體系，但是該體系在進一步優化過程中面臨著內外交困的局面。

（一）我國自然資源治理體系的內生性困境

我國自然資源治理體系表現出先天畸形、后天發育不良的內生性困境。主要表現在以下方面。

1.部門化的自然資源立法模式。我國自然資源各單行法一般是經過由相應的行政部門起草。在立法過程中，法律草案的起草權非常關鍵，一旦一部法律或修改法律案已經起草好了，提交常委會會議或全國人大法律委審議時，很難做顛覆性修改。［18］該立法模式阻礙了自然資源治理體系的全局性、系統性的頂層設計。一方面，該立法模式下，負責起草的部門往往很難統籌考慮,而更多的是從本部門、本系統的利益出發,從各自的不同角度來設計管理、保護和開發相關資源的法律關系。為了最大程度地保障部門利益，立法便會盡可能地限制其他利益主體的參與。另一方面，部門化的自然資源立法模式影響行政治理機制的良好發揮。政府內部的高度分化會使政府的公共權力被分解，而分解的公共權力在政府的自然資源管理中表現出來的最直接后果是各自然資源管理部門之間的不協調甚至是摩擦，并進而導致執法權力和責任的混亂，影響行政治理機制的公平性與效率性。

2.碎片化的自然資源權利配置。我國自然資源上承載的權利呈碎片化形態，一類自然資源可以由不同的主體享有不同的權利。比如水資源，有人基于水量而擁有取水權；有人基于水質而擁有排污權；有人基于水能而享有用能權。這些權利往往未得到有效協調，從而引發沖突。同時，這些財產性權利能夠為權利主體提供一種強有力的依據用以反對減損這些權利價值的監管。［19］(P14)這也將導致自然資源的生態價值得不到保障。目前，基于自然資源的質與量上的權利得到了法律認可，這就意味著基于個體的合法的權利即便導致嚴重的環境污染或生態破壞，也難以得到追究。而在市場中，自然資源的生態功能缺乏一種共同認可的價值，一種能夠通過財產權表現出來的價值。

3.治理主體間缺乏溝通機制。這主要表現為：對政府活動缺乏有效制約，市場機制運行不暢，公民社會在資源治理參與過程中處境尷尬。現行的自然資源法多賦予國家在資源管理方面的職權，且較多地規定了企業和公民的義務，而在二者權利的確認方面顯得薄弱。社會參與自然資源治理與環境保護的制度還不夠完善，市場驅動的企業（私人）和公眾參與的社區管理主體，仍然不夠成熟，難以發揮應有的作用，其參與決策、監督的渠道不暢通，沒有形成良好的社會化治理結構所需要的制度體系。如果治理網絡中的各個主體缺乏必要的互動，那么自然資源事務的解決與處理必將是一潭死水。

（二）我國自然資源治理體系的外源性困境

除了內生性困境，我國自然資源治理體系還承受著國家治理改革和全球治理這兩個外在環境的影響。

1.受國家治理體系和治理能力的制約。改革開放時期，我國政府致力于推動經濟發展，將改革的合法性基礎建立在經濟績效之上。在這一過程中，特別是近些年來國家支配形式在追求合法性的壓力下，資源不斷向上集中，向政府權力集中，導致了科層體制的急劇擴張，使其延伸于社會各個領域和角落。這一強大的組織能力為實現國家意志、迅速發展經濟、提高人們生活水平等方面發揮了巨大作用。［20］(P434)生態文明建設要求國家治理改革，“環保一票否決制”“生態環境損害終身追責制”等都在表明經濟績效作為合法性基礎受到了嚴峻挑戰；同時也受到了支持該基礎的制度的對抗。這也正是生態文明語境下自然資源治理體系改革緩慢的重要原因。

2.受全球環境治理體系的影響。隨著全球化的擴張和全球環境問題的日益嚴重，越來越多的國家和行為主體積極參與到全球治理中，我國也不例外。從20世紀末到21世紀初，我國在國際環境治理過程中經歷了從被動到主動的轉變。2015年193個聯合國成員在紐約召開的可持續發展峰會上通過《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》，該文件涵蓋了17項可持續發展目標，環境的可持續性受到了全球前所未有的關注，相應的全球環境治理的制度與規范也將得到進一步發展。該議程的制定經歷了市民社會、非政府組織參與協商的復雜過程，它的執行也將要求所有國家、利益相關者（包括企業、公民、私營部門以及學者們）的共同參與。議程一方面將為中國在全球治理中發揮關鍵作用提供了寶貴的著力點，另一方面促使中國的環境治理面臨著更重的治理壓力與國際責任。［21］

三、生態文明背景下自然資源治理體系的理想圖景

學者們一致認為國家治理、環境治理離不開法治。莫紀宏認為：“國家治理體系和治理能力現代化的重要標準是國家治理體系法治化。”［22］王樹義認為：“搞好環境治理，重在加強環境法律制度建設，加強環境法治。”［23］因此，自然資源治理體系的理想圖景應是以法治為中心，以資源環境承載力為基石，以多元主體互動參與為手段。只有法治才能滿足自然資源治理對于合法性的需要，自然資源治理應當在法治的框架下展開，在法治的軌道上運行；只有尊重資源環境承載力，才能滿足自然資源治理對于有效性的需要；只有多元主體互動參與，才能滿足自然資源治理體系對于正當性的需要。

我國將生態文明確定為國家的建設目標，意味著黨和政府對自然資源治理體系提出了更高的要求。二者之間的關系可以理解為手段與目標的關系，自然資源治理為手段，生態文明為最終目標。自然資源治理體系的理想圖景展開如下。第一，以法治為中心，治理透明化、規范化。現代自然資源治理要求公開、透明，為了規范自然資源治理，一般需要制定相應的程序法、政府信息公開法；要求公正參與、協商，由此需要制定相應的聽證、參與等制度；同時還需遵循一些基本原則，如信賴保護、比例、合理預期等原則。第二，以自然規律為基石，治理生態化。生態文明背景下的自然資源治理目標是在滿足當前經濟社會發展的需要的同時，又不至于因過度的開發利用而影響資源的生態功能。這就需要堅持預防原則，預防資源開發利用帶來的環境風險。在二者發生沖突，威脅生態安全時，遵循生態優先，嚴守生態保護紅線。第三，以多元主體參與為手段，治理互動化。“公共治理過程無不是公共領域中不同的利益主體之間的協調和制衡，任何事前看似完美的機制設計可能因為環境的變化事與愿違。實踐過程中不同利益集團的競爭和博弈演化而成的治理模式對轉型國家而言具有較強的指導意義。”［24］這就意味著權威型的命令—控制式治理或運動型治理很難平衡生態文明建設中存在的復雜的利益沖突，對自然資源治理機制提出了更高的要求。自然資源治理的模式是一個多元的、多中心的公共管理資源和分配權力的模式，它不是單一的政府或市場的模式，而是通過政治人（政府）、經濟人（企業）和道德人（公眾）的統一，避免了在二元模式下我們經常面臨的市場和政府雙重失靈而形成的三元、三角狀的穩定格局。在這個模式中政府、企業和公眾相互補充、相互監督、相互制約、相互對話、共同協商形成上下互動的動態過程，從而實現資源和權力的合理分配，最終保障公共利益的最大化。

四、我國自然資源治理體系的優化

對自然資源治理體系進行優化，應以善治為目標，以生態文明為指導理念，以理想圖景為參照。其中，善治是使公共利益最大化的治理過程和治理活動；生態文明是人與自然、人與人和諧相處的文明形態。

（一）完善自然資源治理的法律體系

自然資源治理體系是以法治為中心的，因此，對自然資源治理體系的優化首先要從法律體系的完善入手。

1.以生態文明為總綱，制定綜合性的自然資源法，完善自然資源單行法。我國《憲法》《物權法》以及自然資源各單行法等法律對自然資源的權屬、開發與利用、限制和保護等進行了規范。然而，這些法律制定時尚沒有生態文明理念，并受其指導，山水林田湖缺乏一體性的規制系統，條塊分割、左右掣肘、上下脫節。而新環保法雖確立了生態文明理念，但其規定因過于原則而往往缺乏直接適用性，再加上其立法級別與其他單行法同級，因而難以起到統攝作用。故我國急需制定一部符合生態文明理念、可以統攝各單項自然資源法的基本法律。自然資源基本法是各單項資源法的基礎和龍頭，各個單行法應該按照基本法的指導思想、基本原則和具體制度等來進行制定或修改，從而為去除現有的障礙提供法律依據。首先，應該以生態文明為指導思想制定自然資源的基本法，并且在這一理念下構建我國的自然資源基本法律制度，包括產權制度、規劃制度、環境影響評價制度、許可制度、生態補償制度、公眾參與制度等。其次,在我國現有的自然資源單行法中明確體現生態文明的指導思想，修改現有的自然資源單行法中違背這一指導思想的規定，加強對生態保護和資源保護的力度。

2.完善多元治理的法律依據，為自然資源治理提供直接的法律支持。目前，我國新環保法第7條、第9條、第21條、第36條以及第五章中“公眾參與”等一系列條款為自然資源多元治理提供了法律依據。此外，還有《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（2013）、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（2015）等規范性文件為多元治理提供了操作層面的法律支持。但是，《憲法》《環境保護法》乃至各自然資源單行法都未對多元治理進行直接規定。因此，應為自然資源多元治理建立和完善以憲法為基礎、以自然資源法為主體、以自然資源行政規章和部門規章為操作指南的法律淵源。

3.重點完善預防為主、保護優先的治理制度。因自然資源的開發利用容易破壞生態功能，且生態損害具有不可恢復性，因此自然資源治理的側重點應放在預防上。預防為主的基本含義是開發利用自然資源時，應事先預測和防范可能造成的環境危害，其本質在于平衡資源的利用和保護，以實現人類社會的可持續發展。［25］保護優先是指遇到環境風險科學性不確定的情形，對環境的保護優于對資源的開發利用。［26］圍繞預防為主、保護優先的原則，應建立和完善資源環境承載能力監測預警機制、自然資源規劃和環境影響評價制度等。

（二）明確各主體的權責邊界，建立互動機制

自然資源治理是一種由政府、市場與社會基于共同目標支持的活動。三者在具體的治理過程中，準確把握各自的權責邊界對治理目標的實現至關重要。這需要根據三者在自然資源治理中的行為特征、行為范圍、行為方式、行為目標以及環境條件的不同而劃清責任邊界。［27］

1.政府應承擔保障自然資源惠益的公平分配，積極供給自然資源，并對其他主體的利用進行監管的責任。政府權力主體不是單一的，而是由不同的主體共同構成。［28］因此，要捋清中央政府與地方政府、地方政府與地方政府間的關系。在中央與地方間，中央政府要明確自身的合理定位，一是宏觀把控，二是具體協調。制度供給層面，中央政府要確立自己權限的合理范圍，最主要的就是負責全國性的自然資源法律和一般性環保標準等純公共物品的供給，設計并提供國有自然資源開發與保護的整體規劃和具體政策，構建并進一步完善自然資源開發建設的各項制度標準。行動統籌層面，就是針對具體的、涉及范圍廣泛的自然資源事務通過直接管理或者積極協調的方式動員更多力量協同作戰，充分發揮中央政府經濟、技術、規模、資源等方面的優勢。對于地方政府而言，要嚴格遵守國家層面的法律法規，認真履行和實施相應的規劃、政策、標準；妥善處理本轄區外溢性不太明顯的環境事務，如地方性河流治理、資源環境日常監測等；對具有區域性和相應外溢效應的環境事務，尤其是跨區域、跨流域的重大環境問題，要積極主動地同中央、其他地方政府共同配合，共同分擔相應責任。要構建地方政府間的合作平臺，尊重差異，通過多樣化的協商溝通地方政府在自然資源治理中產生的利益矛盾，促進地方政府間基于自愿構建環境共生關系，避免零和博弈，走出“公地悲劇”和“囚徒困境”，實現雙贏和整個區域生態效益的最佳。

2.區分市場參與治理的多重身份。在多元治理中，政府將一部分治理權力分給了市場，而企業是市場治理的最重要主體。企業作為自然資源治理主體，其既是自然資源開發、利用與污染的主體，又是預防、保護和補償的行為主體，多重身份要求企業在自然資源治理的過程中承擔更多的責任。作為開發利用者的身份，需要企業承擔預防、保護和補償責任。對自然資源與環境的開發與利用過程中，很難做到對原有生態環境的完整保留，必然會造成相應不同程度和一定范圍的改變和破壞，同時，也可能損害其他利益主體的正當利益。作為污染者，企業需要承擔污染所帶來的治理責任，讓污染者承擔治理成本與治理責任，從效用方面保證主體行為與結果承受的一致性，在一定程度上確保公平、正義等社會價值的實現。

3.發揮社會全過程參與、監督的作用。同時，國家還向社會分權，村民自治、居民自治、大量行業協會和民間組織的出現促使社會參與到自然資源治理中來。這種權力分配促使公民或參加決策，或參與制定相關環境政策、標準，或加入相關環境保護組織實施公益保護性行為，或介入環境糾紛的訴訟等相關活動，致力于自然資源的可持續利用和生態環境的維護與發展。

（三）建立對治理的監管體制

傳統的自然資源監管是依托行政權對各類自然資源所有權、使用權的運行情況進行監管以維護公共利益。［29］“具體而言，行政法制通過不同的環境監管規范，并通過行政執法程序對違反上述規范的行為進行制裁，以求達成整體環境規劃體系的有效運作。”［30］但是，首先，多年來我國自然資源的經營管理權和監督管理權集于行政部門一身，監管則形同虛設，從而嚴重損害自然資源的多元價值實現。其次，多部門分管，職能交叉嚴重，各自監管缺乏對自然資源整體性價值的保護。最后，也是最重要的一點，治理允許市場和社會獲得更多的決策權，大量組織和治理過程已經實現了相當程度的自治，進而有必要對治理的各個構成要件施以一定的控制，即對治理的監管，也有學者稱之為“元治理”［31］。因此，需要強化環保部的行政職權，建立“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，將各領域、各部門、各層次的監管資源和執法力量進行歸一整合，建立真正權威的、獨立的、一統的自然資源監管體制，這非常必要。

總之，我們可以發現，我國自然資源治理體系雖呈形成態勢，但是在治理的進一步優化階段面臨著一系列的困境，這些內外困境阻礙和限制自然資源治理體系的進一步發展。生態文明建設為自然資源治理體系的進一步發展提供了契機，其不僅為自然資源治理體系的優化提供理念支撐，還為其勾繪了一幅理想圖景。自然資源治理體系的優化，不僅對解決我國資源危機、實現生態環境保護具有重要意義，而且是實現我國生態文明的重要步驟。

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［27］趙敏娟，徐濤.生態文明背景下自然資源治理體系的框架設計［J］.中國環境管理,2015,(5).

［28］沈德詠，曹士兵.國家治理視野下的中國司法權建構［J］.中國社會科學,2015,(3).

［29］北京大學城市與環境學院課題組.完善自然資源監管體制的若干問題探討［J］.中國機構改革與管理,2016,(5).

［30］張寶.生態環境損害政府索賠權與監管權的適用關系辨析［J］.法學論壇,2017,(3).

［31］（英）Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點［M］.包國憲，趙曉軍,譯.趙曉軍，校.北京：科學出版社,2016.

【責任編輯：胡 煒】

生態文明作為一種新的文明形態，對自然資源的治理提出了新的要求和目標。我國已初步形成了以政府、市場與社會調節機制為手段，以自然資源的綜合性治理為內容，以自然資源的可持續發展為目標的自然資源治理體系。但是該治理體系面臨著一系列內生性和外源性困境，包括部門化的自然資源立法模式、碎片化的自然資源權利配置、治理主體間缺乏溝通機制、國家治理體系和治理能力的制約以及全球環境治理體系的影響，這些因素阻礙著生態法治進一步走向生態善治。為此，制定體現生態文明理念的綜合性自然資源法，明確政府、市場與社會的權責邊界，以及建立對治理的監管體制是優化我國自然資源治理體系的要點。

D922.6

A

1004－518X（2017）10－0218-09

江西省社科規劃青年博士基金項目“健全水資源產權體系的法律研究”（16 BJ02）、江西省高校人文社會科學研究基金項目“基于個體權利保障的自然災害治理體系研究“（FX162004）

黃智宇，南昌大學法學院助理研究員，南昌大學環境科學與工程流動站博士后，博士。（江西南昌 330031）