檢察機關執法辦案考評機制實證研究

胡常龍

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

檢察機關執法辦案考評機制實證研究

胡常龍

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

檢察機關業績考評制度的諸多不科學、不合理因素對整個刑事訴訟的影響是遠遠超乎想象的。而適應刑事訴訟特點和規律，規范和完善檢察機關業績考評制度無疑是充分發揮檢察職能作用，最大限度地維護社會公平正義的不二選擇。

檢察機關；業績考評制度；冤錯案件；理性化

檢察機關執法辦案考評制度*關于檢察機關執法辦案考評機制的稱謂問題，有的人稱之為“檢察機關績效考評辦法”或“績效考評制度”，也有稱之為“檢察機關業務考評制度”或者“考評辦法”的。但就本課題而言，這里指的執法辦案考評制度所涉及的主要是檢察機關的執法辦案部門的考評制度，即主要涉及到偵查監督部門、公訴部門、反貪部門、反瀆等部門的考評制度。對科學評價各級檢察機關工作業績，激勵和督促檢察機關和檢察官依法履行職責，充分發揮檢察機關在維護社會公平正義過程中的職能作用等方面發揮著不可替代的作用。同時，以往檢察機關執法辦案考評機制的諸多不科學、不合理因素對我國整個刑事訴訟活動和檢察權能的有效行使等也產生了不可估量的消極影響，甚至在一定程度上助推了冤假錯案的形成。因此，通過實證研究系統分析和挖掘檢察機關執法辦案考評機制存在的諸多不科學、不合理因素，深入分析這些因素存在的深層次原因，并探索進一步規范和完善檢察機關執法辦案考評機制，無疑成為檢察制度規范化、正當化的基本內容，也是保障整個刑事訴訟活動正當化、理性化、規范化的重要組成部分，具有重要的理論價值和現實意義。

一、問題的提出和調研數據分析

正是因為以往檢察機關執法辦案考評機制中的不科學、不合理因素對整個刑事訴訟產生了不可估量的消極影響，且沒有引起理論界和實務部門的足夠重視，筆者近年來始終高度關注這一問題。2013年，SD省ZB市人民檢察院申請并獲批了本省人民檢察2013—2014年度的四個重點課題之一——“檢察機關執法辦案考評機制研究”。課題立項后，課題組成員經過討論，決定重點采取實證研究方法，以ZB市兩級檢察院為研究對象，同時參考SD省人民檢察院的執法辦案考評辦法，進行課題研究。實證研究主要采取調查問卷、集體座談兩種方式，選取ZB市三區兩縣的人民檢察院和ZB市人民檢察院作為調研對象，參與座談和調查問卷的人員主要是調研檢察院的偵查監督部門、公訴部門、反貪部門、反瀆部門的檢察官和分管領導等。座談的內容主要是針對上級檢察院對下級檢察院所制定的執法辦案考評機制，同時也涉及到本檢察院的內部考評問題。調查問卷和座談主要圍繞這以下幾個問題進行：

1.你是否了解本部門的執法辦案考評辦法的具體內容？

2.你認為本部門的執法辦案考評機制是否科學合理？

3.有哪些不合理、不科學的因素？試舉例。

4.你是否了解其他業務部門的考核制度？如何評價？

5.你所在部門的考核制度與其他部門有何關聯?你是如何評價其他業務部門的考評辦法的？

6.你覺得現行辦案考評機制對刑事訴訟有何不良影響？為什么？

7.你認為應當如何規范和完善你所在部門以及整個檢察機關的執法辦案考評機制？

8.你覺得現行的錯案追究制度是否科學合理？

9.你認為檢察機關執法辦案考評機制與錯案有關系嗎？理由是什么？

10.你認為應如何完善錯案追究制度？

2014年4月1日到4月5日，課題組先后對選取的五個縣區檢察院和ZB市人民檢察院進行了調研，同步下發了調查問卷185份并隨后全部收回。調查問卷是本次實證研究分析的基本依據。現根據反饋的情況分析如下：

1.你現在的工作部門是？

偵監部門26份，綜合部門46份，公訴部門35份，自偵部門78份。

2.你是否了解檢察機關執法辦案考評機制？

此題選取的總樣本是185份，其中有112人表示了解，60人選擇了解一點，只有13人表示并不了解檢察機關執法辦案考評機制。

3.你覺得現行考評辦法將批捕率作為重要指標是否合理？

有34人選擇合理，67人選擇基本合理，二者約占樣本總數的54%，剩余46%的人認為將批捕率作為考評指標并不合理。

4.你覺得現行考評辦法將起訴率作為重要考評指標是否合理？

55%的人認為將起訴率作為重要考評指標是合理或者基本合理的，另外45%的認為并不合理。

5.將不起訴率作為重要指標是否合理？

185份樣本中，有40份選擇合理，66份選擇基本合理，兩者占到總數的57%，79份選擇不合理，為總數的43%。

6.將有罪判決率作為重要考核指標是否合理？

大多數人認為將有罪判決率作為重要考核指標合理或基本合理，合計為130人，占采樣人數的三分之二強，不到三分之一的人認為不合理。

7.自偵案件中設置一定數量的案件作為考核指標是否合理？

在獲取的185份樣本中，37份選擇合理，69份選擇基本合理，79份則選擇不合理。

8.你覺得執法辦案考評制度對正常履行檢察業務有影響嗎？

絕大數人(93%)表示執法辦案考評制度對正常履行檢察業務有影響，只是在影響程度上有不同看法，另有7%的人認為沒有影響。

9.如果上一問題是肯定的，這種影響的性質是什么？

在上一問題選擇執法辦案考評制度對正常履行檢察業務有影響的人中，68%認為積極和消極影響都有，20%認為積極影響較多，剩余12%選擇消極影響較多。

10.你覺得你所在部門的執法辦案考評機制合理嗎？

在這一問題上，認為自己所在部門的執法辦案考評機制合理或者基本合理的受訪者與認為當前考評機制并不合理的受訪者人數大體相當。

11.你所在部門的考核制度與其他部門的考核制度有關聯嗎？

95人認為有關聯，40人選擇沒有關聯，50人則表示不清楚。

12.你是否了解公安機關和法院的業績考評辦法？

對于公安機關與法院的業績考評辦法，有將近一半的人并不了解，51%的人了解或者了解一點。

13.是否受公安機關、法院考核機制的間接影響？

73%的受訪者表示一般不會受影響，17%認為完全不受影響，只有10%的人認為會受到間接影響。

14.你了解刑事錯案追究制度嗎？

158人了解或者大概知道刑事錯案追究制度，27人選擇并不了解。

15.你覺得刑事錯案追究制度是否科學合理？

認為刑事錯案追究制度合理的占采樣總數的24%，認為基本合理的占60%，認為不合理的占16%。

16.你覺得業績考評制度和刑事錯案有關系嗎？

超過40%的人對業績考評與刑事錯案是否有關并不確定，認為有關的占36%，認為無關的為22%。

17.如果上一答案是肯定的，這種關系是什么？

共有66人在上一問題中選擇業績考評和刑事錯案有關，其中認為業績考評的不科學不合理是造成刑事錯案主因的有55人，兩者關系不明顯的有2人，兩者關系難以界定的為9人。

18.你覺得應否取消刑事錯案制度？

168人認為不應當取消刑事錯案追究制度，但其中122人認為需要對該制度進行進一步完善；只有17人選擇應當取消刑事錯案追究制度。

19.你覺得應當取消檢察官工作的量化考評嗎？

過半數的人(112人)認為不應當取消檢察官工作的量化考評，其中又有83人表示雖然不應當取消，但需要對當前的量化考評工作進行進一步的完善；另外有29人選擇應當取消量化考評。

二、現行檢察機關執法辦案考評機制存在的主要問題

由于問卷調查和座談交流的檢察官分屬于不同的業務部門，且檢察從業經歷的不同，所以對于檢察機關執法辦案考評機制存在的問題的認識和把握也存在較大差別。根據調查問卷分析和座談交流，司法實踐中檢察機關執法辦案考評機制存在的主要問題有以下幾個方面:

1.將撤案率作為重要考評指標不合理。從ZB市檢察院的考評辦法看，撤案無論是對于偵查監督部門、公訴部門還是職務犯罪偵查部門都有很大影響，都要被扣除很大分值。ZB市人民檢察院2013年《偵查監督工作考核辦法》第一部分第4條規定：“……捕后撤案的，每人扣30分；”2013年《全市檢察機關公訴工作考核辦法(試行)》第二部分第2條也規定：“如案件被提起公訴后又因發現不存在犯罪事實、犯罪事實并非被告人所為或者不應當追究被告人刑事責任的原因撤回起訴，應予減分。每出現一人減2分。”2014年《全市檢察機關反貪工作考核辦法》第四部分第8條規定：“所辦案件直接撤案或存疑不起訴的，每人減3分，退偵后撤案或絕對不起訴的，每人減6分；因犯罪嫌疑人、被告人死亡導致案件撤案和不起訴的，不減分。”可見，如果已經批準或者決定逮捕的案件、已經起訴的案件、已經職務犯罪偵查部門立案偵查的案件，一旦撤訴，相關辦案部門要被扣出很大的分值。故有的檢察官建議盡量壓縮考核項目，判無罪的、撤案的盡量不要考核。

2.將有罪判決率確定為重要考核指標同樣不合理。相應的，因為法院的無罪判決則要扣除很大分值，一定程度上意味著考評成績的落后和先進資格的喪失。根據SB市人民檢察院2013年《偵查監督工作考核辦法》第一部分第4條規定：“……捕后判無罪的每人扣30分；”2013年《全市檢察機關公訴工作考核辦法(試行)》第二部分第1條(無罪判決人數，最高分10分)：“根據起訴后法院判決無罪的人數確定得分，無罪判決人數為零的得滿分。如被告人被提起公訴后被法院判決無罪且已生效，應予減分。每出現一人減3分。” 2014年《全市檢察機關反貪工作考核辦法》第二部分第5條人均有罪判決分(最高評價分10分)：“貪污賄賂案件每判決有罪1人計1分。第四部分(考核加減分)第7條規定：“無罪判決的，每人減10分。”2014年《全市檢察機關查辦瀆職侵權犯罪案件工作考評辦法》第二部分第3條：“……判無罪的每一人減3分。”

3.實刑判決率的規定不合理。調研中，有不少檢察官認為，定罪量刑是法院的權力,僅僅因為法院沒有判處實刑就扣分不符合司法規律，對被考評部門不公平。實刑判決率成為檢察機關評價辦案部門業績的重要內容。SB市人民檢察院2013年《偵查監督工作考核辦法》第一部分第2條規定：“捕后判處三年以上有期徒刑實刑人數占有罪判決人數，低于50%的，每低一個百分點扣2分；高于50%的，每高一個百分點加1分。捕后判處拘役、管制、免于刑事處罰、單處罰金的，每起案件扣1分。”2014年《全市檢察機關反貪工作考核辦法》第二部分第6條規定了人均實刑判決分(最高評價分5分)，其中明確規定“貪污賄賂案件每判決實刑1人計1分。” 2014年《全市檢察機關查辦瀆職侵權犯罪案件工作考評辦法》第二部分第4條規定：“實刑判決玩忽職守類案件每人計0.2分，濫用職權類案件每人計0.3分，徇私舞弊類或者侵權類案件每人計0.5分。實行判決多罪名的，除瀆職侵權罪名分類計分外，每多一個罪名加0.3分；實際實刑判決人數與實刑判決目標人數相比，每多一人加0.5分，每少一人減2分。”另外，重視實刑判決率的考核，可能導致在實踐中過分的重視重刑，而忽視了對于小案件處理的積極性，這樣就有一個不正確的導向作用，影響對于案件的正常辦理。

4.將捕后判輕刑的情形確定為減分項不合理。座談中，有檢察官提到，因為審查逮捕的時間很緊只有七天的時間，后期證據可能會發生變化，逮捕的標準和審判的標準在實際掌握上存在不同，而審查逮捕階段又對法院的審判結果不能控制，所以為了考核就會出現與法院進行協調的情況。對于是否逮捕的問題，例如一起盜竊的案件，由于每次盜竊的數額都不是很大，所以最后被判輕刑的可能性就很高，但是對于慣犯來說，其社會危險性很大，具有很強的逮捕必要性，但是如果最終法院判處輕刑，根據考評辦法最后肯定是要被減分的。那么在辦案的過程中就會變得比較被動，所以就存在著逮捕必要性和捕后判輕刑之間的矛盾。

5.關于兩項監督包括立案監督、撤案監督和糾正違法問題。在這項考核指標下有一定的任務數，完成任務就獲得基礎分，否則就會出現減分。這點和實際情況存在很大的矛盾，因為目前公安的辦案質量和人員素質在不斷提高，但是每年的考核指標對于糾正違法數量的考核在不斷增加，所以這項監督會影響檢察院的監督地位和形象。

6.將專項活動作為加分項，例如糾正公安機關的刑訊逼供等違法行為，也不符合司法實踐發展的變化要求。首先，這項活動對于公安機關來說能夠使其嚴格依法辦案，提高其自身素質和業務能力，同時也能夠更好地維護犯罪嫌疑人和被告人的合法權利，是一種保護，但是隨著技術手段的進步和全程錄音錄像的普及，刑訊逼供的現象越來越少，偵查活動日趨合理化，所以建議這類的專項活動可以逐漸淘汰。

7.根據檢察機關干警人數確定貪污賄賂犯罪辦案指標不科學、不合理。ZB市人民檢察院2014年《全市檢察機關反貪工作考核辦法》將各區縣院在編干警數量作為確定貪污賄賂犯罪辦案基數的主要依據，這種確定辦案基數的方法缺乏科學性。

8.過于追求重點案件分。但是對于重點案件的認定標準不夠明確，同時法院和檢察院對于重點案件的認識也不一樣。如果過分的注重重點案件分，那么就會導致對于非考核部分案件的查處力度降低，這部分案件的辦案量也會受到影響。另外，對于上級交辦的案件，執法辦案考評辦法也規定應當加分，但對于交付哪個檢察院查辦往往取決于上級檢察院，而不取決于下級檢察院。所以這部分作為加分項也存在一定問題。

9.起訴大案的加分情況不合理。無論是省檢察院還是ZB市檢察院的考評辦法，都將人均起訴大案數作為重要加分項。實踐中，有的地方檢察院為了追求達到職務犯罪涉案數額10萬元、100萬元的要求，將一些證據不足的涉案事實一并起訴，這樣容易讓法院為難，并且也會使檢察機關的辦案水平受到質疑。應該以法院最終判決認定的數額來進行考核，為自偵部門確定案件的數額。

10.抗訴率、抗贏率的考評也在一定程度上違背了刑事訴訟活動的規律，可能導致檢察機關為抗訴而抗訴。在ZB市人民檢察院2013年《全市檢察機關公訴工作考核辦法(試行)》第二部分考核內容和標準中的第5條(刑事抗訴率，最高分10分)就規定：“各地刑事抗訴率(提出刑事抗訴件數除以法院判決數)達到7.5‰即可得滿分。每低0.1個千分點減0.2分，提出抗訴被上級院決定撤回的，每件減0.1分。”但實踐中，由于各地的情況不一樣，人為地設定抗訴率就可能導致檢察機關為了完成考評指標和任務，將一些并不符合抗訴條件的案件也提出了抗訴，這在一定程度上會最終影響到檢察機關抗訴的效果和該項權能的有效行使。同樣，人為地設定抗贏率勢必促使檢察機關不斷地與法院溝通協調，甚至對法院施加壓力，促使法院支持檢察機關的抗訴主張。這會導致檢察機關背離客觀公正義務的要求，并影響到法院依法獨立審判。

11.如何保障辦案指標的量化評價的科學化、合理化的問題。就檢察機關執法辦案部門而言，其執法辦案是否可以量化、如何量化是檢察機關執法辦案考評機制科學化、規范化的關鍵。調研中，有檢察官提出不起訴率、無罪判決率、抗訴率、批捕率等不應當量化，量化不符合司法運行規律。有檢察官提出有的指標量化后分值設定不合理。

12.目前的考評機制需要進一步規范和完善。實踐中存在著重視辦案考評輕視調研考評，重視總體考評輕視業務考評，重視內部考評而輕視外部考評，重視單位考評輕視個人考評的情況。同時對于考評應該在更大的范圍內實現監督，確保檢察院職能的真正發揮。

13.對于考評機構的設置問題，目前許多檢察機關的考評機構一般都是在年底的時候臨時抽調人員來進行的，一般考核時都是本部門自己提供材料，考評人員難以真正了解具體情況，所以對于考核結果的客觀性和全面性就有一個比較大的疑問。

14.執法辦案考評程序也需要進一步規范和完善。如何保證執法辦案考評程序的公開、公正、正當也是檢察機關執法辦案考評機制規范化的重要內容。目前考評的程序不夠公開，考評過程中存在著外來因素影響，缺乏外部監督，也缺乏考評結果異議救濟制度等。

15.錯案追究制度作為檢察機關執法辦案考評機制的重要組成部分，存在著錯案界定模糊不清，錯案責任分散導致責任無法確定等問題。

另外,調研過程中還有檢察官提出業務工作和綜合工作評價標準的不合理，考評辦法變動過于頻繁，考評結果可能受到人為因素不當影響等問題。

三、檢察機關執法辦案考評機制的不科學、不合理因素對刑事訴訟的消極影響

從訴訟權能上審視，檢察機關的主要權能就是刑事訴訟權能，檢察機關是唯一一個訴訟權能貫徹刑事訴訟始終的刑事訴訟專門機關，在刑事訴訟過程中發揮著不可替代的作用。而檢察機關執法辦案考評機制背后直接關聯著檢察機關及其檢察官個人的爭優創先、晉升提拔、工資福利等切身利益，進而影響著檢察機關和檢察官的訴訟行為的正當性、合理性、規范性。而檢察機關執法辦案考評機制的不科學、不合理因素對整個刑事訴訟的影響是遠遠超乎想象的。通過調研所發現的上述問題大多都是刑事訴訟中的問題，都對整個刑事訴訟活動產生著或大或小的影響。從理論上分析，檢察機關執法辦案考評機制中的不科學、不合理因素對刑事訴訟所造成的消極影響主要表現在以下多個方面：

1.導致刑事訴訟三專門機關訴訟關系錯位。公安機關、檢察機關和法院在刑事訴訟過程中分別行使刑事偵查權、公訴權和審判權，三機關訴訟關系的基本法律定位是分工負責、互相配合、互相制約，而分權的基本目的在于制衡權利。但由于刑事訴訟專門機關業績考評機制中的不科學、不合理因素的存在，在一定程度上促使三機關圍繞著考評機制開展工作，進行訴訟活動，訴訟行為的基本參照物為業績考評辦法，訴訟目標嬗變為追求考評分數最大化。具體到檢察機關執法辦案考評機制，在檢察工作實踐中已經不當演變為檢察工作的“指揮棒”，檢察機關和檢察官在刑事訴訟過程中過分重視和關注考評辦法的要求，在一定程度上背離了刑事訴訟規律和特點，導致刑事訴訟專門機關訴訟關系錯位，訴訟定位混亂。例如檢察機關辦案考評辦法中的批捕率的限制和要求實踐中導致檢察機關夠罪即捕，對于一些本可以取保候審或者監視居住的案件仍然批準逮捕，使立法通過賦予檢察機關批捕權達到對公安機關進行法律監督的立法目的落空。再如檢察機關辦案考評辦法常見的有罪判決率、實刑率，實踐中對于一些檢、法認識不一致，法院認為應依法宣告無罪的案件，檢察機關基于考評成績的考慮，不當的對法院施加壓力，要求法院作出有罪判決甚至實刑判決，結果使檢察機關背離客觀公正義務的要求，使檢察官成為刑事訴訟的“追訴狂”。而法院往往會迫于檢察機關的壓力，作出有罪裁判。這也是實踐中要求“疑罪從有、疑罪從輕”的處置的重要原因。結果損害了法治的尊嚴，犧牲了公民的合法權利，也為冤假錯案的生成提供了條件。

2.一定程度上導致刑事訴訟出入罪功能紊亂，入罪功能有余，出罪功能不足。出罪功能和入罪功能的良性互動是刑事訴訟法治的基本標志。一部科學、規范的刑事訴訟法律既要保障能夠通過程序的高效運轉準確、公正地確定被追訴人的刑事責任，準確的定罪量刑；同時，還必須能夠保障無辜的人或者沒有足夠證據指控犯罪的公民能夠及時從刑事訴訟程序中解脫出來。但從司法實踐的情況看，我國的刑事訴訟法律恰恰存在著出入罪功能倒掛，出罪功能不足，入罪功能有余的結構性缺陷。其中一個不可忽視的原因就是刑事訴訟專門機關業績考評辦法中的不科學、不合理因素使然。以檢察機關執法辦案考評機制為例，其中的撤案率成為反貪部門和反瀆部門扣分的重要工作項，且一旦撤案，可能被扣除的分值很高，嚴重影響到該部門年終的評比成績。所以，實踐中對于應當撤案的案件，辦案部門以各種理由拒不撤案，導致案件久拖不決。另外，其中的有罪判決率、無罪判決率和實刑率是評價檢察機關公訴部門、反貪部門、反瀆部門業績的重要指標，故檢察機關一旦提起公訴進入審判程序，法院即使認為被告人的行為不構成犯罪，或者本案事實不清、證據不足，應依法宣告無罪，但考慮檢察機關的辦案考評問題和錯案追究問題，加之檢察機關不斷施加的訴訟影響，法院通常也不會直接作出無罪判決，而是選擇或者作出有罪裁判，從輕處理；或者與檢察機關溝通，程序倒流，*汪海燕：《論刑事程序倒流》，《法學研究》2008年第5期。檢察機關撤回起訴自行處理。結果通常是檢察機關退回偵查機關或者偵查部門取保候審，期限屆滿不了了之，使被追訴人無法從刑事訴訟中解脫出來。可見，檢察機關執法辦案考評機制中的不合理因素對刑事訴訟出入罪功能正常作用的影響之大。

3.疑罪*也有人將之稱為“疑案”，關于其基本內涵，理論上存在一定爭議。一種觀點認為疑案是指疑難復雜的案件；第二種觀點認為疑案僅限于事實不清、證據不足，無法判定犯罪嫌疑人、被告人是否有罪的刑事案件；第三種觀點認為除了包括狹義的刑事疑案外，刑事疑案還包括罪輕罪重事實不清，證據互相矛盾的案件。參見胡常龍：《論刑事疑案的二難選擇》，中國政法大學出版社2014年5月版，第1、2頁。從有、疑罪從訴。疑罪作為刑事訴訟活動的殘次品，基本特征是“事實不清、證據不足”，有罪證據與無罪證據互相矛盾，無法作出有罪判定的刑事案件。檢察機關執法辦案考評機制中的不科學、不合理因素對刑事疑案的裁處也產生了重要的影響。如前所述，其中的撤案率、起訴率、有罪判決率、無罪判決率和實刑率等直接影響考評結果的關鍵考評指標，會促使檢察機關即使對于事實不清、證據不足的疑案，也會選擇提起公訴，而不是依法作出證據不足不起訴；而案件起訴到法院后，檢察機關又會不遺余力地要求法院做出有罪裁判，甚至是實刑裁判。唯有如此，檢察機關的相關辦案部門才會避免不良的考評結果。

4.非法證據入訟、非法證據排除難。非法取證、取供問題長期徘徊在我國的刑事司法實踐中，屢禁不止。而該現象之所以存在，一個很重要的原因就是我國長期缺乏嚴格的證據能力審查制度，非法證據無法通過法定的程序得以排除，最終成為了定案的根據。從檢察機關執法辦案考評機制的角度看，其中的不合理、不科學因素也成為非法證據入訟的重要原因。司法實踐中，一些非法獲取的口供和證人證言一旦被排除，可能就意味著司法機關無法對犯罪嫌疑人、被告人作出有罪判定，而無罪釋放通常采取的方式是撤銷案件、不起訴或者法院直接宣告無罪。這些方式無一例外會導致檢察機關的相關辦案部門在上級檢察機關考評中被扣除大量分值，進而嚴重影響到這些部門的考評成績。所以，在審查起訴過程中，檢察機關雖然有權力排除該非法證據，但公訴部門通常是不會主動排除非法獲取的證據的，特別是自偵案件。而在審判階段，即使法院啟動了非法證據排除程序，檢察機關作為取證行為合法性證明責任的承擔者，也會極力地舉出取證行為合法的證據并對法官施加影響，盡量避免非法證據被排除的結局。而法官對非法證據排除程序的啟動、排除的決定性影響，意味著非法證據排除與否則要取決于法官，而實踐中法官往往容易認同檢察機關的主張，并容易受檢察機關的影響，結果通常是非法證據排除不能。

5.檢察機關偏離客觀公正軌道，訴訟定位不準。檢察官在刑事訴訟過程中不應當是“追訴狂”，而是負有客觀公正之義務。按照聯合國《關于檢察官作用的準則》的規定，檢察官的客觀性義務，主要包括以下內容：(1)不歧視任何人；(2)按客觀標準行事；(3)保證公眾利益；(4)必要時終止追訴；(5)依法保護犯罪嫌疑人合法權益；(6)酌處中的客觀公正。*張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第282、283頁。張智輝教授將客觀公正義務細化為以下四點：(1)客觀全面的搜集、審查和運用證據；(2)平等公正的對待案件當事人；(3)既要追訴犯罪也要保護人權；(4)全面提取當事人意見。*張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第283、284頁。而檢察機關執法辦案考評機制的不科學、不合理因素卻在一定程度上影響到檢察機關履行職責的客觀公正性。例如撤案率的考評導致職務犯罪偵查部門即使認為犯罪嫌疑人的行為不構成犯罪，或者認為事實不清、證據不足也拒不撤案；不起訴率則會導致公訴部門即使認為犯罪嫌疑人不符合起訴條件或者證據達不到公訴標準也選擇提起公訴等等，這些都使檢察機關背離了客觀公正義務的要求，最終損害的是被追訴人的合法權益。

6.訴訟濫用訴訟期限，久拖不決。訴訟久拖不決的現象常見于刑事疑案中。實踐中，刑事疑案往往都會久拖不決。其中一個很重要的原因是刑事訴訟專門機關考評辦法的影響。就檢察機關而言，根據前面的論述，一旦法院對起訴的案件宣告無罪，無論是職務犯罪偵查部門(當然指的是職務犯罪案件)、公訴部門、偵查監督部門的考評成績都會受到嚴重影響。根據ZB市人民檢察的考評辦法，反貪部門偵查的案件，如果被告人被宣告無罪，每人減10分。偵查監督部門捕后判無罪的每人扣30分。反瀆部門偵查的案件，判無罪的每人減3分。為了避免案件被判無罪，各專門機關都盡可能的用足用滿訴訟期限，甚至超期限，導致案件久拖不決。

7.訴訟程序不正常倒流。刑事訴訟法為了有效地追訴犯罪，避免冤枉無辜，對于符合法定條件的案件規定可以采取退回補充偵查、撤回起訴、發回重審等程序倒流方式解決問題。但實踐中，為了避免不良的業績考評結果，出現了不正常的程序倒流現象。就檢察機關執法辦案考評機制而言，其中的一些不合理、不科學因素成為程序倒流的重要原因。例如公訴部門的不起訴決定直接影響到偵查監督部門的考評結果，ZB市人民檢察院的偵查監督考評辦法就明確規定“捕后不起訴的，每人扣20分”。為了避免偵查監督部門的不良考評結果，公訴部門在審查起訴過程中，即使認為案件不符合起訴條件，應依法作出不起訴，通常也不會直接作出不起訴，而是退回補充偵查。退偵兩次仍然認為達不到起訴條件，偵查部門還可以選擇撤訴處理。法院審判過程中認為被告人行為應依法宣告無罪，通常也不會直接宣告無罪，而是與檢察機關溝通，檢察機關主動撤訴，后退回補充偵查。如果實在收集不到必要的證據，偵查機關通常也不會直接撤案，而是采取變通性方法不了了之。這些程序倒流方法主要目的在于規避不良的業績考評結果，防止檢察機關相關業務部門被扣除較大分值，進而影響考評成績。考評成績成為了刑事訴訟程序不當倒流的重要原因。

8.檢察機關執法辦案考評機制制定過程中的部門主義問題。檢察機關執法辦案考評機制在確定考評指標和考評內容時，雖然也考慮和參考法院和公安機關的業績考評辦法，但更多的是從本部門的角度出發，針對檢察機關工作實際制定的。但如果沒有充分考慮整個刑事訴訟活動的特點和規律，沒有同時關注和研究公安機關和法院的業績考評機制，就可能導致檢察機關執法辦案考評機制中的一些內容不科學、不合理，甚至背離刑事訴訟活動的規律和特點，實踐操作起來可能會出現困難。例如將無罪判決率作為重要的減分項，而無罪判決的作出并不是由檢察機關控制，定罪量刑是法院的權力，法院在審判過程中與檢察機關的意見出現分歧是正常現象，有些案件作出無罪判決是符合司法規律的，是正常司法現象。檢察機關將自己所不能控制的法院無罪判決比率作為重要考評指標，固然有助于督促檢察機關嚴把起訴觀，慎重起訴，但實踐中導致檢察機關為了避免法院作出無罪裁判影響自己的考評成績，想方設法對法院的裁判施加影響，極力要求法院作出有罪裁判，不僅使檢察機關背離客觀公正義務要求，而且也對法院獨立公正審判產生了不當影響。除了檢察機關執法辦案考評機制制定過程中的部門主義之外，在檢察機關內部同樣存在部門主義的問題。檢察機關內部的各個部門在制定本部門的執法辦案考評機制時，往往也是僅僅考慮本部門的工作特點和規律，從本部門的角度出發制定執法辦案考評辦法，而對整個檢察機關的執法辦案工作良性互動和互相影響等問題關注較少，缺乏檢察工作一盤棋的思想，也會導致執法辦案考評機制出現不協調、不合理的問題。

9.一定程度上可能助推冤假錯案的形成。冤假錯案的形成原因是多元的，其中一個很重要的原因是刑事疑案的不當裁處，即疑罪從有、疑罪從輕。分析近年來發現并確認的冤假錯案，其最初的證據形態都是處于“事實不清、證據不足”的狀態。可能偵查機關、檢察機關和審判機關擔心影響檢察機關的良好形象，在訴訟過程中也認識到案件事實不清、證據不足，但卻不敢直接作出無罪裁斷。背后的重要原因就是刑事訴訟專門機關業績考評辦法。就檢察機關而言，其業績考評辦法中的撤案率、起訴率、有罪判決率、實刑率等都對疑罪從有裁判結論的形成發揮著不可忽視的作用，為了避免不良的執法辦案考評結果，檢察機關通常會對法院的裁判施加影響，而法院往往又會受檢察機關意見的影響(當然還有公安機關的影響)，基于多方考慮，對刑事疑案作出有罪裁判，通常會從輕處理。*當然也有沒有從輕處理的，例如湖南的滕興善案件。而疑罪從有、疑罪從輕則為冤假錯案的形成埋下了隱患，已經成為冤假錯案釀成的基本路徑。可見，包括檢察機關在內的刑事訴訟專門機關業績考評辦法中的不科學、不合理因素已經成為疑罪從有、疑罪從輕裁處的重要原因。

10.審判監督程序糾錯功能的低效甚至無效。從刑事訴訟立法的角度看，審判監督程序作為專門針對已經生效裁判而設置的一道救濟程序，希望在糾正冤假錯案過程中發揮重要作用。但從實踐運行的情況看，我國的審判監督程序在糾正刑事冤錯案件過程中所發揮的作用很小，基本上是處于低效甚至無效的狀態，實踐中單獨通過審判監督程序宣告無罪的案件少之又少，除非出現了不得已的情形，即我們常說的“真兇發現”和“亡者歸來”。*通過“真兇發現”糾正的冤錯案件例如遼寧的李化偉案件、云南的杜培武案件、河北的李久明案件；通過“亡者歸來”糾正的冤錯案件例如湖北佘祥林案件、河南趙作海案件、湖南滕興善案件等。之所以會出現上述不正常現象，一個重要原因在于已經作出有罪裁判結論的刑事案件一旦被宣告無罪，整個刑事訴訟專門機關都可能因此受到錯案追究，而根據刑事訴訟專門機關業績考評辦法，通常可以一票否決或者被扣很高的分值，涉案機關和辦案人員因此就喪失了爭優創先的資格。檢察機關的錯案追究制和執法辦案考評機制對審判監督程序的糾錯功能的發揮也產生了一定的消極影響。

11.證據采信的片面性和訴訟判斷的失真性。由于受檢察機關執法辦案考評機制的不科學、不合理因素的影響，實踐中有的檢察官過分重視有罪證據、罪重證據的證明價值和作用，忽視無罪證據、罪輕證據的證明價值和作用，導致證據運用的片面性和訴訟判斷不準確，進而影響到公正司法。

五、檢察機關執法辦案考評機制規范化的基本構想

通過調研和分析調研材料，我們深深地認識到，檢察機關執法辦案考評機制對于充分調動檢察機關和檢察官執法辦案工作積極性、主動性，科學評價檢察機關和檢察官工作實績，進而充分發揮檢察機關和檢察官在維護社會公平正義過程中的職能作用等方面意義重大。這是檢察機關執法辦案考評機制的主要價值和功能所在。同時，其中的一些不科學、不合理因素對刑事訴訟活動和檢察機關職能作用發揮產生一定的消極影響，同樣需要引起足夠重視。科學評價和理性認識這些不科學、不合理因素無疑是完善和規范檢察機關執法辦案考評機制的關鍵所在，也是充分發揮檢察機關執法辦案考評機制積極作用的核心著力點。2015年1月20日召開的中央政法工作會議要求，各地政法機關清理各類司法執法考核指標，取消刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等不合理的考核項目并建立科學的激勵機制，落實辦案責任。*何莉：《淺議司法機關考核機構的重構》，《人民論壇》2015年第5期。根據這一規定，隨后各地檢察機關陸續取消了對率的考核，但現行的檢察機關業績考評辦法中仍然存在一些不合理的因素，并繼續對整個刑事訴訟發揮著一些消極影響。如何規范和完善檢察機關的業績考評辦法仍然是檢察工作面臨的一項重大理論課題。立足于調研成果的基礎上，筆者認為將來檢察機關業績考評辦法的規范和完善必須著重做好以下幾個方面的工作：

1.檢察機關執法辦案工作可否量化、如何量化的問題。檢察機關的業務工作為數不少的內容是可以量化的，例如職務犯罪案件查辦的數量、公訴的案件數量等，這些量化的指標無疑也是衡量檢察機關和檢察人員業績的重要內容，將來仍然需要作為檢察業績的重要內容加以考評。目前的問題是如何科學合理的評價這些指標的業績影響力以及如何設定指標體系問題，例如提前人為地設定量化指標是否合理的問題，以職務犯罪案件而言，上級檢察機關在年初或者上一年度即設定下級檢察機關本年度職務犯罪案件的辦理數量，如果完成了指標就能得到基礎分，如完不成就要扣分。而各地的情況不一樣，職務犯罪的犯罪情況也不一樣，如何科學合理的設定指標，另完成指標后為數不少的檢察機關就失去進一步查辦職務犯罪的積極性等問題隨之而來，如何評價各地辦理職務犯罪案件的質量問題也是一個重大問題。如何解決上述問題就成為檢察機關業績考評辦法的重要內容。

2.業務工作與綜合工作如何合理評價問題。檢察機關業績考評辦法的內容涵括業務部門和綜合部門，目前似乎業務部門的業績考評辦法相對比較完善，如何平衡檢察綜合部門和檢察業務部門的業績考評同樣是檢察機關業績考評制度規范和完善所無法繞開的一個重要問題。工作性質不同、工作內容不同、工作程序不同甚至工作量也存在很大的差別，檢察機關內部考評如何有機合理地平衡兩者的評價機制和辦法，以保持適度的公平合理進而使不同部門的檢察人員心服也是一個很難解決的問題。

3.業務部門工作評價如何協調一致問題。僅就業務部門的業績考評機制和辦法而言，職務犯罪偵查部門和公訴部門、偵監部門、刑罰執行監督檢察部門、民行檢察部門之間在業務的范圍、運行的程序、工作的內容等方面也存在很大的差異，以往的考評辦法存在著一個簡單、機械的問題，如何科學、合理的細化不同業務部門的考評辦法和機制就成為檢察機關業績考評辦法科學化、規范化、正當化的核心內容之一，也是檢察機關業績考評制度規范的難點之一。

4.考評程序規范化、正當化問題。目前實踐的做法主要是由上級檢察機關和本院作為考評主體進行內部考評和系統考評，檢察機關為此也設立了檢察機關考評委員會。但目前存在的問題是檢察機關業績考評程序本身是否足夠合理、規范、科學的問題，首先是考評的機構組成問題，另外考評的程序也存在著一個規范化的問題。更重要的一個問題是是否應當引入外來人員參與考評的問題，目前一些檢察機關正在探索。但隨之而來的問題是，引來外來人員參與考評，因引入哪些人員，這些人員如何參與考評，他們的評價結果的權重如何等這些問題都需要進一步深入研究和探討。另外，如果被考評單位和個人對考評結果不服如何解決，這個問題也需要在將來的檢察機關業績考評制度中予以關注和明確。

5.考評成果效益最大化問題。檢察機關業績考評需要消耗大量的司法資源，檢察業績考評結果的效益最大化是效率價值的基本要求，也是檢察機關業績考評制度規范和完善過程中的基本考量因素。至少在目前看來，檢察機關業績考評結果所發揮的功效不太理想，其應有的提高檢察官辦案積極性、學習積極性，最大限度地提高檢察干警素質，最大限度地促進司法公正，防范冤假錯案等等功效沒有得到充分發揮。

6.根據中央政法委的會議精神，目前檢察機關已經將撤案率、起訴率、不起訴率、無罪判決率、抗贏率、實刑率不再作為考核指標，這固然適應了司法責任制和建立以審判為中心的訴訟制度改革的基本需要，但在這些率的指標考核取消后，如何將其中的有關內容進行合理的業績評價就成為檢察機關業績制度規范和完善的重要內容。

(責任編輯：張婧)

2017-02-20

胡常龍(1969—)，男，法學博士，山東大學法學院副教授，主要研究方向為刑事訴訟法學、證據法學。

本文系作者與ZB市人民檢察院共同承擔的SD省人民檢察2013—2014年度的四個重點課題之一——“檢察機關執法辦案考評機制研究”的結項成果。

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1003-4145[2017]04-0163-08