新常態下我國高校設置總會計師的必要性研究及其建議

摘要：為適應新常態下我國經濟社會發展，我國高等教育正從教育大國向教育強國轉變。高校全面、協調、持續、健康發展離不開總會計師制度的支撐。文章從依法治校、建立現代大學制度、加強內部管理、提高財務管理水平等方面分析了高校設置總會計師的必要性，并針對總會計師制度現狀提出相應建議。

關鍵詞：高校 總會計師 必要性 建議

隨著我國全面深化改革和全面建成小康社會進入攻堅期和決定性階段，我國經濟社會發展取得了長足進展并進入新常態。新形勢對高等教育主動適應經濟社會發展提出了更高要求。隨著高校規模擴大和收入來源多元化，高校所面臨的經濟環境和經濟活動日益復雜，在這種情況下，高校設置總會計師有其必要性。

一、高校設置總會計師的必要性

（一）貫徹落實依法治國，實行依法治校的需要

為加強高校財務管理和監督，確保資金安全和正常運轉，國家教育部（或原教委）獨自或聯合財政部自1979年以來從國家戰略規劃的高度對高等學校設立總會計師制度進行了頂層設計?？傆嬒掳l高?？倳嫀熤贫认嚓P文件20余次，提法從“應當設置”“抓緊設置”“加速推進”再到“積極推行”“有效探索”“積極貫切”“設置”。特別是教育部、財政部于2011年4月頒布的《高等學校總會計師管理辦法》第二條明確規定，高等學校要設置總會計師崗位，并對高校總會計師的級別、任免、職責和權利、監管等方面作了具體規定。2012年頒布的《高等學校財務制度》進一步對高等學校應當設置總會計師崗位進行明確。這些文件規定為高等學校設置總會計師提供了充分適當的法律法規依據。但從實際執行情況來看，我國目前設置總會計師分管財務管理工作的高校不足高?？倲档?.5%，收效甚微，影響相關法律法規和政策的權威性和嚴肅性。

全面推進依法治國是黨的十八屆四中全會作出的重大戰略部署，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。作為高校也必須站在戰略高度貫徹并落實依法治國，積極推進依法治校，促進高等教育事業全面、有序、健康發展，努力向教育強國邁進。因此高等學校設置總會計師既是響應國家號召、順應形勢的重大舉措，也是貫徹落實依法治國、實行依法治校的需要。

（二）建立現代大學制度和完善高校法人治理結構的需要

在新常態下，我國高等教育正以改革為動力，深化高校綜合改革，加快建設中國特色現代大學制度，加快高等教育治理體系和治理能力現代化建設。而高等教育綜合改革成敗取決于是否建立現代大學制度。其核心是在“五大發展理念”（創新、協調、綠色、開放、共享）指導下，面向社會經濟發展，依法自主辦學，實行科學、民主管理。關鍵是各高校在目前歷史條件下根據定位結合本學校實際情況建立科學合理的高校法人治理結構。

高校法人治理結構作為一項系統工程，必須正確處理大學與政府、大學與社會的關系，完善大學內部治理結構。完善的大學內部治理結構就是根據高等教育法的規定建立黨委領導下的校長（院長）負責制。作為高校內部治理結構中重要組成部分的高校財務管理體制和運行機制，尤其是高校財務管理的領導管理體制建立是否科學、合理必將對建立現代大學制度和完善高校法人治理結構產生重大的影響。校黨委領導下的校長負責制下設立總會計師，協助校長負責學校財務管理，是符合現代大學制度和法人治理結構和制衡機制的有效手段，必將在建立現代大學制度和完善高校法人治理結構中發揮極其重要且不可替代的作用。

（三）加強高校內部管理和反腐倡廉的需要

為適應我國經濟和社會的快速發展對人才的大量需求，我國高等教育已由精英教育逐漸轉變為大眾教育，本?？粕谛？傄幠?999年的718.91萬人發展到2014年的3 559萬人，教育經費的投入從1999年的 3 349.04億元增加到2014年的 32 806.46億元，國家財政性教育經費投入2014年已占GDP比重4.15%。隨著高校規模擴大、可供支配的資源急劇增多，高校內外部環境發生了巨大變化，迫切需要高校加強內部管理，促進高校各項事業健康、有序發展。但從實際情況來看，各高校近年來仍然“重業務、輕財務”，將中心工作放在人才培養、提高教育質量、科學研究、工程建設等方面，缺少對高校內部進行控制和管理，造成高校近年來違法違紀事件時有發生。

據中央紀委監察部網站公布的近兩年高校腐敗數據來看，2014年通報高校和科研機構落馬領導近40人，2015年通報落馬領導53名，涉及34所高校。特別是2015年，平均每周就有一名高校領導被通報。這充分說明目前高校已成為腐敗重災區。究其原因主要是高校主要領導位高權重，分管財務的校領導缺少財務專業背景，缺乏相應健全的內部控制，造成監管脫節而滋生腐敗。

因此，高校要凈化辦學環境，僅僅靠高壓反腐是不夠的，關鍵是要建立一套適合學校發展需要的健全、完整的內部管理制度。良好的內部控制制度是高校健康、有序發展的必要條件。高等學校內部控制制度建設是一項系統工程，涉及財務管理、資產管理、科學研究、工程建設、預算管理、物質采購等方方面面，需要學校領導層、各職能部門以及全體員工共同參與。要順利完成建立健全完善的內部控制制度，必須要有一個具有專業背景，具有全局意識，能平衡各部門利益的學校領導牽頭負責、組織設計并推動內部控制制度實施。教育部在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中明確建議：加強學校財務會計制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度。完善教育經費監管機構職能，在高等學校試行設立總會計師職務。總會計師以學校副校級領導身份組織建立、健全、完善內部控制制度， 實行用制度規范事、約束人，實現高校財務管理的規范化、精細化，并進行實時的監督和制約，既滿足了高校內部管理的需要，提高了財務管理水平，又加強了內部制約和監督，堵塞管理漏洞，也能夠從源頭上預防和減少腐敗的發生。

（四）防范風險，提高高校財務管理水平的需要

隨著我國高校辦學規模逐步擴大，國家公共財政體制的不斷完善和新《預算法》的實施，高校經濟活動日益復雜，收入來源渠道呈現多元化，高校年收入總額大幅增加，年收入較低的上億元，最高的年收入超過百億。從表1可以看出，2014年我國高校收入超過100億元的有清華大學和浙江大學。2014年高校決算收入總額超過60億元的有11家，其中高校決算收入總額超100億元的有清華大學175.60億元，浙江大學156.42億元，北京大學128.53億元和上海交通大學118.94億元四家。

高校面對如此龐大的資金，隨之而來的是各種巨大風險，如財務風險、資金管控和運轉風險、資產損失風險、資金使用效率低下風險以及復雜的財務關系，這些對高校的財務管理提出了嚴峻的挑戰。

按照我國有關部門制定的《中小企業劃型標準規定》和《統計上大中小微型企業劃分辦法》確定的企業劃分標準，我國高校規模均在中型企業以上，部分高校屬于特大型企業。財務關系的復雜性、資金來源渠道的多元化和龐大的資金對高校的管理尤其是財務管理提出了更高的要求，可以說一點都不比大型企業管理要求低。教育經濟理論認為，高等學校的經濟活動比企業復雜。但目前我國高校財務管理水平卻比企業財務管理水平低得多。我們僅以資金使用效率這一指標來看，2014年我國高校經費實際使用如下頁表2所示，11家高校當年實際支出占決算收入總額的比重均未超過67%，也就是說這11家高校有超過1/3的資金閑置未使用，未充分發揮資金對高校發展的促進作用。雖然這11家高校不能代表我國高校全部情況，但極低的資金使用率在企業管理中絕對是不可思議的，這也充分說明我國高校的財務管理現狀。

高校財務管理是一項系統工程，涉及資金管理、資產管理、預算管理、財務風險控制等方方面面。財務管理水平的提高有賴于具有相應能力的人進行組織和實施。從目前高校領導班子成員來看，大部分校領導包括分管財務的校領導缺乏相應且必須的財務管理知識。這就需要一個既懂業務又懂高等教育規律的管理專家來管理高校財務，以便于管理高校龐大的資金，加強對高校財務活動的控制和監督，防范財務風險，提高財務管理水平。高校應按照《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》和《高等學校財務制度》設立總會計師，作為高校領導班子成員協助校長進行學校財務管理，組織建立科學、合理的財務管理體制和運行機制，組織實施高校全面預算管理，優化資源合理配置，防范和抵御財務風險，從而全面提高高校的財務管理水平。

二、現行條件下推行高?？倳嫀熤贫鹊慕ㄗh

（一）加快修訂和完善高校總會計師法規體系

我國高校關于設置總會計師的法規分散于《會計法》《總會計師條例》《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》《高等學校財務制度》等國家法律、行政法規、部門規章和規范性文件中。但由于制定的歷史背景、制定時間以及部門等不同，在高校設置總會計師的法規和制度上出現了不一致和沖突。高校經濟活動的復雜性不亞于大型企業的現實狀況迫切需要建立高校總會計師制度。為深入貫徹依法治國，實行依法治校，做到高校建立總會計師制度有法可依，結合我國法律體系，建議我國高?？倳嫀熤贫确审w系包括四個層次：一是全國人大及其常委會制定《會計法》《高等教育法》，從法律層面對高校總會計師建立進行原則性規定；二是國務院制定《總會計師條例》，對高?？倳嫀熅唧w設置、職責權限、能力、地位、任免程序等進行總體規劃和具體要求；三是財政部、教育部及地方政府結合高校實際情況制定《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》等具體實施細則；四是各高校通過學校章程、學校財務制度等制定具有實際操作可行的總會計師管理規定。凡涉及總會計師管理規定的法律法規以及規章制度應相互協調，規定和要求一致。

（二）明確高?？倳嫀熉殭?，以滿足新常態下高校發展對財務管理的要求

我國現有涉及高?？倳嫀熉殭嗟囊幎ū硎龈鳟?，不全面，不能滿足新常態下高校發展對財務管理的需要，也影響了高校總會計師職能的發揮。因此，為確保高校總會計師依法行使職權并受到國家法律法規的保護，政府和主管部門應明確高?？倳嫀熉殭?。具體制定時可以借鑒西方發達國家高校CFO制度經驗，包括但不局限戰略管理、資本運營、風險管理、流程管理、預算管理、資產管理、內部控制建設、績效管理、會計基礎管理和價值管理等領導工作，并做到責權統一。

（三）科學建立高?？倳嫀熯x拔任免考評機制

在新常態下，高校面臨的經濟環境越來越復雜，通過總會計師設置以加強高校財務管理防范風險是高校完善法人治理結構的必然選擇。第一，在選拔高?？倳嫀熧Y格條件上，必須強調財經類專業本科畢業；具有高級會計師、高級審計師等高級專業技術職稱或具有注冊會計師、注冊審計師等職業資格；主管一個單位財務工作不低于三年。第二，在高?？倳嫀熑蚊馍?，建議由政府教育行政主管部門具體負責，人選可以采取組織推薦或個人自薦，組織定向考核產生；總會計師原則上應異校交流任職，任職年限不超過兩屆。第三，為加強高校總會計師管理，高校主管部門要建立總會計師考核評價體系，對高校總會計師履職進行監督和考評。第四，適時推行高?？倳嫀熧Y格認證制度。目前企業總會計師（CFO）資格認證制度已通過中國總會計師協會進行。符合條件參加總會計師（CFO）資質水平測試合格者，分別由中國總會計師協會與國家人力資源和社會保障部教育培訓中心頒發《總會計師（CFO）資格證書》和《總會計師（CFO）崗位能力證書》。在適當時機應推行高校總會計師資格認證，為高校全面實行總會計師制度儲備大量高素質人才。X

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作者簡介：

劉勇，男，四川文化產業職業學院審計處副處長，副教授，注冊會計師；研究方向：財務管理。