特朗普政府南海政策及影響

成漢平

特朗普執(zhí)政之后未來的南海政策到底是什么，是否會繼續(xù)推動奧巴馬政府時期的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，目前雖然仍無法作出一個全面而準(zhǔn)確的判斷，但通過特朗普在競選期間提及的南海政策以及他的安全團(tuán)隊成員仍可一窺端倪。

南海問題回避沖突。由于一直將重點(diǎn)放在國內(nèi)事務(wù)方面，特朗普至今沒有明確闡述過他的南海戰(zhàn)略。在2016年3月21日的采訪中，美國《華盛頓郵報》記者曾連珠炮般圍繞南海問題追問特朗普：“你怎么看中國和南海，你認(rèn)為他們要做什么？我們應(yīng)怎么做？你認(rèn)為利用貿(mào)易施壓，他們會在南海退卻嗎？”對此，特朗普直接回避了南海問題，而是從側(cè)面回答稱，“我并不認(rèn)為美國會為了中國的行動而開啟第三次世界大戰(zhàn)”，他還聲稱自己“非常了解中國”，“跟中國做了一些很棒的生意”，并且美國對中國有貿(mào)易影響力，以此施壓中國會做出讓步。不過，特朗普拒絕說明他會對中國采取什么樣的施壓舉措，只是表示：“我們必須讓人捉摸不透。”同時，針對中國正在南海進(jìn)行的島礁擴(kuò)建工程，特朗普曾就此表示，“中國不尊重美國。”似乎是暗示（中國）這樣的做法沒有事先知會美國方面抑或沒有得到美國的同意。在正式就職之前，特朗普專程拜訪了美國資深政治家、前國務(wù)卿亨利·基辛格，后者對其如何與中國打交道提出了自己的看法。在涉及南海問題上，基辛格表示，在他看來，美國目前在南海問題上的一些做法也有失妥當(dāng)，例如讓電視攝像機(jī)跟拍美國戰(zhàn)艦在南海的巡航行動，向中方發(fā)出在他看來是應(yīng)該避免的挑戰(zhàn)。作為資深的政治家和外交家，前輩的告誡不可能不對特朗普產(chǎn)生任何影響和作用。因而，據(jù)此可判斷，特朗普主政之后將會盡可能地回避與中方在南海的直接碰撞，避免雙方在海上爆發(fā)可能的軍事沖突。

難言大規(guī)模投入。奧巴馬政府批準(zhǔn)在南海推行的以軍艦巡航挑戰(zhàn)中國人造島礁的做法，即便不計算艦艇自身的折舊成本，美軍在南海推動的所謂“自由航行”行動每天也要燒掉650萬美元。因此，事事講究“美國第一”的精明商人特朗普有可能會調(diào)整策略，不再以如此燒錢的方式挑釁中國，或大為減少類似的做法，改以經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助的方式讓某些國家增強(qiáng)自身的軍事實力，代替美國達(dá)成部分重返亞太的戰(zhàn)略目標(biāo)。因而未來在南海，美軍或許只會保持某種“適度存在”，而不是全面存在，甚至加強(qiáng)聲勢為部分盟國進(jìn)行輿論站臺，但未必會有戰(zhàn)略部署上的長期大規(guī)模投入。從特朗普宣布執(zhí)政伊始將立即廢除奧巴馬政府時期的TPP和對TTIP大加抨擊來看，很難想象新一屆美國政府會比以往任何一屆更舍得在南海（甚至包括釣魚島）和中國為了他國的利益而玩命。

戰(zhàn)略調(diào)整與收縮。特朗普的外交收縮戰(zhàn)略可能意味著在敘利亞問題上對阿薩德政府采取更為寬容的態(tài)度，讓俄羅斯在這個區(qū)域上贏得寶貴的一分——這也符合特朗普對俄的一貫姿態(tài)，換言之就是美國自1991年以來獲取的中東戰(zhàn)略控制態(tài)勢有可能被徹底放棄，轉(zhuǎn)而被俄羅斯接管。而在戰(zhàn)略收縮下失去美國庇護(hù)的歐洲可能不得不依靠俄羅斯來緩解恐怖主義對本地區(qū)的壓力，進(jìn)而使北約東擴(kuò)的努力化為烏有，卻使俄羅斯獲得得以喘息的寶貴的戰(zhàn)略機(jī)遇期。但反過來，一段時間之后這又會使歐洲和中東重新成為美俄爭奪和對抗的焦點(diǎn)，從而掣肘美國重返亞太的計劃，事實上特朗普曾經(jīng)表示過完全不喜歡奧巴馬的重返亞太計劃。因而，在亞太問題上，特朗普的商人本質(zhì)早就使他敦促這一地區(qū)的日本等自己保護(hù)自己，而美國對菲律賓的支援力度甚至在奧巴馬時代就已被杜特爾特大大地看不起。因而，在未來重新加大對這一地區(qū)的援助力度和介入程度實在讓人難以想象。

兩軍關(guān)系曲折發(fā)展。2016年6月底，中國海軍再度應(yīng)邀參與了美軍主辦的2016環(huán)太多國海上軍事演習(xí)，這被視為是兩軍關(guān)系的真實寫照，即有競爭有合作。根據(jù)美國智庫發(fā)表的報告稱，近年來，美中軍事關(guān)系創(chuàng)下新的高度，雙方增加了舉行聯(lián)合軍演的頻次和規(guī)模，建立了常態(tài)化的定期交流機(jī)制，并相繼在海軍、陸軍開展了多方面合作。2016年下半年，美國海軍作戰(zhàn)部長約翰·理查德森上將、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理蘇珊·賴斯、太平洋艦隊司令斯考特·斯威夫特上將及陸軍參謀長馬克·米萊上將先后到訪中國，旨在強(qiáng)化溝通，避免誤判。更關(guān)鍵的是，雙方正在確立并貫徹危機(jī)管控機(jī)制。目前普遍認(rèn)為，特朗普上臺后中美兩軍關(guān)系仍會呈向前卻曲折的發(fā)展態(tài)勢，因為發(fā)展兩國兩軍關(guān)系總體上符合美中兩國的根本利益，也是地區(qū)多數(shù)國家所共同希望的，但磕磕碰碰在所難免。特朗普本人是商人出身，自然會更多從美國經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)考慮，可能會認(rèn)為派美國軍艦到南海為其他國家撐腰打氣并不符合美國的國家利益，而應(yīng)該讓亞洲地區(qū)的同盟國承擔(dān)本應(yīng)由其承擔(dān)的防務(wù)責(zé)任。從這一角度出發(fā)，可以判斷在未來，美國軍艦到南海的次數(shù)可能會少一點(diǎn)，至于具體是一個什么樣的頻次，則還需要進(jìn)行全面而綜合的考量與分析，包括美國軍方的態(tài)度、地區(qū)國家的訴求等。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為：“根據(jù)此前表態(tài)，特朗普要求包括日本及韓國在內(nèi)的美國盟國多承擔(dān)責(zé)任義務(wù)，做自己該做的事情，不要老是指望美國人為他們打頭陣。他這是從美國利益出發(fā)考慮的，不想讓美國資源浪費(fèi)，畢竟美國航母、軍艦都是燒錢的，每天在南海晃蕩要消耗美國納稅人成千上萬的美元。”

美與菲越等國南海戰(zhàn)略互動預(yù)測與分析

通過上述分析，作者認(rèn)為，特朗普政府不可能從南海全身而退，而是以更加巧妙、更加隱諱以及更加省錢的方式與周邊國家進(jìn)行戰(zhàn)略互動，以“特朗普方式”介入南海之爭。

美越戰(zhàn)略互動：注重象征意義。作為意識形態(tài)完全不同的兩個國家，長期以來美國和越南是出于利用南海問題上遏制中國的目的而走到一起。但在特朗普時代，在其戰(zhàn)略收縮的背景下，美越雙方在南海的戰(zhàn)略互動可能將只注重象征意義，而不會有任何實質(zhì)性的舉動，諸如美國向越南提供巡邏艇、海上聯(lián)合軍演等雙方視為大手筆的海上防務(wù)合作不會出現(xiàn)。2016年，越南首次發(fā)布了外交藍(lán)皮書，在涉及南海及中越關(guān)系的部分，聲稱影響中越雙邊關(guān)系最大的問題仍是南海問題，并聲稱中國在南海的非法造島導(dǎo)致了南海局勢復(fù)雜化。同時還強(qiáng)調(diào)，將會堅決保護(hù)越南在南海地區(qū)的主權(quán)和領(lǐng)土完整。越南近期大規(guī)模購買武器裝備，加強(qiáng)自己的海上實力，并且部分（武器裝備）部署到了非法占據(jù)的中國島礁上，據(jù)俄羅斯衛(wèi)星新聞網(wǎng)披露，越南已秘密將導(dǎo)彈發(fā)射裝置運(yùn)送至南沙群島，部署在5個軍事基地。這是數(shù)十年來越南為加強(qiáng)在南海爭議島嶼的存在所采取的最大動作。這正是基于對隨著奧巴馬任期的結(jié)束可能意味著其“重返亞洲”戰(zhàn)略的終結(jié)的判斷，而特朗普宣告將廢除越南十分熱衷的TPP的做法已經(jīng)讓越南意識到了。其次，在南海其他聲索國紛紛尋求與中國和解的大背景下，一向奉行平衡外交戰(zhàn)略的越南更不太可能“單挑”中國。越南人認(rèn)為，這些東南亞國家與中國恢復(fù)友好關(guān)系之舉都是以犧牲越南為代價的，越南目前正在被陸地和海洋所“孤立”。此外，越共“十二大”之后，越南共產(chǎn)黨審時度勢，重新強(qiáng)化了對意識形態(tài)的牢牢控制，特別是在成功地清除了親美勢力阮晉勇之后，越南一方面與美國保持警惕、保持距離；另一方面，越南更加注重與中國在黨際領(lǐng)域、意識形態(tài)方面的交流與合作，希望在反對西方的顏色革命方面希望能夠得到中國的大力支持，并分享這方面的成功經(jīng)驗，確保政權(quán)的穩(wěn)固。

美菲戰(zhàn)略互動：同盟色彩褪色。在奧巴馬政府時期，美菲同盟一直是美國制衡中國的一個依托和支點(diǎn)，在南海問題上，美菲兩國更是一拍即合。然而，菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特上臺之后卻突然對菲美關(guān)系來了一個180°的大轉(zhuǎn)變，并頻頻向美國叫板，甚至威脅要停止與美國的一些聯(lián)合軍演項目。有學(xué)者將杜特爾特上臺伊始掀起的一連串外交風(fēng)波歸咎于外交經(jīng)驗的缺乏，但杜特爾特顯然還不至于魯莽到冒犯基本外交禮儀的地步。而更有可能是：對美國強(qiáng)烈不滿的杜特爾特是在有意以這樣的方式“敲打”著美國，希望美國從此提高合作的價碼，通過大幅度提高對菲律賓的經(jīng)濟(jì)與軍事援助來確保其對“亞太再平衡戰(zhàn)略”的支持，否則將如其威脅的那樣向中國、俄羅斯尋求援助或購買武器。但事實是，菲律賓近年來始終是美國在亞太地區(qū)最主要的受援國。以2015年為例，美國對菲經(jīng)濟(jì)援助居?xùn)|亞和大洋洲25個受援國之首，而在軍事援助方面，美國對菲律賓的援助已經(jīng)超過了其余6個東亞受援國接受援助的總和。對于杜特爾特這種公開的要挾，依據(jù)特朗普的個性和其奉行的“美國第一”的原則，顯然是不可能作出任何重大讓步的。因而，菲律賓新政府企圖通過這種威脅和要挾以顛覆現(xiàn)行菲美雙邊關(guān)系，以迫使美國繼續(xù)增加援助，很可能適得其反，導(dǎo)致雙邊關(guān)系急劇降溫，同盟色彩迅速褪色。在這樣的背景下，杜特爾特只能將政策的調(diào)整進(jìn)行到底，以改變過去數(shù)年（前政府）“一邊倒親美”的內(nèi)政外交政策，努力修補(bǔ)因南海問題而受損的中菲關(guān)系，同時積極拓展與俄羅斯的關(guān)系，以較為平衡的戰(zhàn)略態(tài)勢游離于域內(nèi)外大國之間。當(dāng)然，也必須清醒地看到，雖然執(zhí)政百日之后杜特爾特的國內(nèi)支持率高達(dá)76%，但菲律賓國內(nèi)的大財團(tuán)、知識精英以及軍方等還存有很強(qiáng)的親美勢力，接下來要看菲律賓國內(nèi)各方政治力量的博弈。

對中國影響與對策建議

從以上分析中不難看出，特朗普政府可能進(jìn)行的戰(zhàn)略收縮以及越南、菲律賓在涉海問題上的退縮、微調(diào)并不等于南海問題從此會風(fēng)平浪靜，未來的影響仍不可低估。這是由以下幾方面的因素共同決定的：首先，越南根本不會放棄傳統(tǒng)的外交平衡戰(zhàn)略，即仍會在大國間保持某種微妙的平衡；其次，越南更不會放棄積極拉攏域外勢力介入南海之爭的做法，即越南所稱的所謂“融入國際”。事實上，越南一直在積極尋求與區(qū)域國家、組織以及區(qū)外大國的聯(lián)系，并屢屢以外交、油氣開發(fā)、軍事合作等多種手段謀求南海問題的國際化。2016年11月，越南國防部副部長阮志詠在與美國負(fù)責(zé)南亞和東南亞事務(wù)的助理國防部長幫辦卡拉·阿伯克龍比會晤時表示，越南支持美國在亞太地區(qū)發(fā)揮積極作用，后者立即附和稱，美國不會放棄亞太再平等戰(zhàn)略。在一份越南國防部發(fā)表的官方聲明中，阮志詠稱“越南重申將支持美國及其他伙伴介入亞太地區(qū)，只要這能帶來和平、穩(wěn)定與繁榮”。第三，越南近年來還不斷設(shè)法改善與其他南海聲索國特別是近鄰的馬來西亞和菲律賓的關(guān)系，通過建立雙邊熱線、聯(lián)合巡邏以及地區(qū)性組織的聯(lián)合倡議等方式，尋求利益共同點(diǎn)，以抱團(tuán)的方式暗中與中國角力。此外，在菲律賓總統(tǒng)杜特爾特和美國未來總統(tǒng)特朗普主政后的菲美關(guān)系也充滿了不確定性，杜特爾特能否在與國內(nèi)強(qiáng)大的親美勢力的博弈中笑到最后，以及最新發(fā)生的總統(tǒng)衛(wèi)隊遭襲事件使外界再一次關(guān)注到他能否在六年的執(zhí)政期保全自己的性命，這一切都不得而知。有鑒于此，應(yīng)根據(jù)以上分析主動而積極作為，在以下外交、經(jīng)貿(mào)、人文等諸多方面采取行之有效的對策：

外交方面，推動戰(zhàn)略互信，注重樹立典范。在外交方面，加強(qiáng)與包括南海聲索國在內(nèi)的東盟各國相互之間的交往，繼續(xù)推動與南海各聲索國之間的戰(zhàn)略互信，同時注重樹立與聲索國“和而不同”的合作模式，比如中國與馬來西亞兩國之間就可視為在南海問題上在求同存異的基礎(chǔ)上高度戰(zhàn)略互信的典范。2016年11月初，馬來西亞總理納吉布訪華，雙方確定了包括購買中方巡邏艇在內(nèi)的多項防務(wù)合作議題。此外，兩國還決定成立“中馬防務(wù)合作高級別委員會”，由兩國防長共同主持。兩國還在“2016中馬聯(lián)合軍演”中實現(xiàn)了混編混演，這樣的戰(zhàn)略互信可謂高度空前，意義十分重大。打造這樣的合作典范具有極其重要的現(xiàn)實意義。一方面，它表明在存在海上主權(quán)分歧的背景下，雙方仍然能夠展開深度合作，擱置分歧走合作共贏之路，而中馬兩國無疑就是一個非常成功的例子；另一方面，它堵住了域外勢力介入南海之爭的“缺口”和借口。而在這一方面的反面典型恰恰是越南。越南在南海問題上的極端做法，特別是其所謂外交平衡戰(zhàn)略，讓域外勢力找到了的切入點(diǎn)，而在阿基諾三世治下的菲律賓更是儼然成為了美國奧巴馬政府大肆利用的工具，但阿基諾三世當(dāng)局除了獲得了非法仲裁案的一紙空文之外什么也沒有得到。

經(jīng)貿(mào)方面，積極推動RCEP，打造兩個共同體。特朗普宣布，在他就任之初將會正式中止《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），這使域內(nèi)的越南等國的如意算盤完全落空。在經(jīng)濟(jì)上，越南不斷拓寬市場和貿(mào)易伙伴，并同時希望以TPP為平臺尋求降低對中國經(jīng)濟(jì)特別是原材料的依賴。一方面，越南通過推動雙邊和地區(qū)性的自由貿(mào)易協(xié)定降低貿(mào)易流通壁壘，提高出口競爭力。僅在2015年，越南便簽訂了包括《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）在內(nèi)的四項自由貿(mào)易協(xié)定。另一方面，繼續(xù)以較為優(yōu)惠的政策吸引外資，借此打造東南亞地區(qū)制造業(yè)轉(zhuǎn)移的領(lǐng)頭羊，以拓展自身的影響力。如今，越南前任總理阮晉勇重點(diǎn)打造并寄予厚望的TPP實際上已經(jīng)死亡，而由東盟十國推出后得到中國支持的RCEP呼之欲出。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國無論是在全球還是東盟都具有舉足輕重的影響力。因此，對于RCEP，中國應(yīng)予以大力推動，以此來與東盟國家形成真正的“命運(yùn)共同體”和“利益共同體”。在當(dāng)前，應(yīng)首先選拔一批經(jīng)貿(mào)與法學(xué)領(lǐng)域的頂尖人才，組成相關(guān)團(tuán)隊就有關(guān)規(guī)則展開討論和起草，做到未雨綢繆，先行一步。在此基礎(chǔ)上，主動走訪東盟國家或發(fā)起相關(guān)磋商研討，積極互動，傾聽各方聲音，以展開實質(zhì)性的高效運(yùn)作。

人文方面，加強(qiáng)交流，注重實際效果。國之交在于民相親，在推動中國與南海周邊國家的人文交流過程中，在講究量的同時更應(yīng)注重交流的質(zhì)量和效果，不能讓納稅人的錢打水漂。在此前包括互換留學(xué)生的交流中，多流于形式，缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容，效果極不明顯。甚至一些來自聲索國的留學(xué)生不僅沒有對華產(chǎn)生好感和親近感，相反增添了許多厭惡感。來自越南等國的社交網(wǎng)站聊天記錄顯示，一些在中國留學(xué)過的越南學(xué)生渲染中國的負(fù)面現(xiàn)象，或者夸大他們看到的負(fù)面內(nèi)容。其次，必須富有成效地加強(qiáng)對前往東南亞留學(xué)、旅游及投資的中國公民的愛國主義教育和域外文化教育。這些聲索國國土面積普遍很小，一旦有了中國人在當(dāng)?shù)氐呢?fù)面新聞比如偷竊、詐騙、打架斗毆等，則通常會家喻戶曉，仿佛變成了是整個國家的行為。久而久之，對妥善處理海上爭端以及中國“一帶一路”和在東盟軟實力的提升有害無益。

法理方面，推動COC，附帶本方訴求。針對部分聲索國十分看重的南海各方行為規(guī)則（COC），中國應(yīng)一再表達(dá)愿意與其共同推動、爭取早日達(dá)成的態(tài)度，但必須表明要將域外勢力排除在外，因為COC與域外勢力毫無關(guān)系。長期以來，個別聲索國家的意圖已經(jīng)十分明顯，就是希望拉域外勢力介入其中，一方面向中方施加壓力，而另一方面以設(shè)定好的內(nèi)容與條款迫使中方就范，以此捆住中方的手腳。眾所周知，南海各方行為準(zhǔn)則，中方是關(guān)鍵方，只要中方不簽字畫押，COC便是一紙空文。因而中方的訴求與要求一定要盡早提出，并且還要受到足夠的重視，以此來威懾個別不懷好意的聲索國：枉顧中方訴求休想達(dá)成！

輿論方面，揭批仲裁案，與其被動不如主動。在輿論方面，則要進(jìn)一步深度揭批南海非法仲裁案。在與聲索國一對一交往或本地區(qū)多國交往時，中方應(yīng)主動提及（仲裁案），以此為例敲打有關(guān)方，而不應(yīng)該刻意回避，選擇回避對方更以為中方有愧。作者注意到越南方面的網(wǎng)絡(luò)仍在渲染非法仲裁案，強(qiáng)調(diào)中方是一個不遵守國際法言而無信的大國。而主動提及更顯中方問心無愧，同時彰顯非法仲裁案的“非法性”。至于如何主動提及非法的仲裁案，需要大智慧。應(yīng)從三個方面認(rèn)真著手：一是揭穿它的非法性（包括人員的構(gòu)成、場地的租用等，而這些通常被西方媒體隱瞞不報），以正視聽；二是它背后的政治動機(jī)，揭露美日從中扮演的不光彩的角色；三是它的徒勞無益，除了廢紙還是廢紙。

（作者系解放軍國際關(guān)系學(xué)院東南亞研究中心主任，研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰