監察體制改革背景下的案件管轄銜接問題研究

劉紅杏

摘 要：2017年6月第十二屆全國人民代表大會常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監察法（草案）》進行了審議，監察制度改革在全國范圍內如火如荼地展開。隨后，于2017年11月該草案面向全社會征求意見，這一系列立法活動的開展，使得學界對于監察制度與刑事訴訟制度之間的銜接問題展開熱烈討論，對于國家的監察體制改革充滿期待的同時，監察程序與刑事訴訟程序之間的銜接問題是此次刑訴法修改重點關注的問題，這也是監察制度改革必須要解決的首要問題，案件管轄是訴訟活動的入口，《監察法（草案）》中關于職務犯罪案件職能管轄、關聯案件管轄的規定存在立法模糊、實踐中不合理的問題亟待解決。

關鍵詞：監察 案件管轄 銜接

一、案件管轄的概述

（一）管轄的概述

管轄是指專門規定有關案件的管理權的制度，管轄是訴訟活動的入口，無管轄則無審判，換言之，管轄實質上是不同性質案件、不同地域、不同層級辦理案件的分工及個管理機關職權范圍的界定。我國刑事訴訟中的管轄是指公安機關、檢察機關和法院三機關直接受理案件上的職能劃分及法院系統內部對于第一審案件受理職能上的規定。主要分為職能管轄和審判管轄兩大類。職能管轄，又稱立案管轄或部門管轄，是指公安機關、檢察機關和法院在受理刑事案件、偵查等方面的權責劃分。審判管轄，則是指法院系統內部對于一審案件的審判權限的劃分。審判管轄主要分為級別管轄、地域管轄、普通管轄、專門管轄、指定管轄、移送管轄還有合并管轄。管轄本身意味著限制性，主要表現在三個方面：首先，是案件性質，在我國根據案件性質的不同，分為刑事管轄、民事管轄和行政管轄等。其次，是地域不同來劃分。刑事訴訟中是根據主要犯罪地為主，被告住所地為輔的原則劃分地域管轄。最后，是按照層級劃分，公安機關、檢察機關和審判機關逐級對應，分工明確，有嚴格的管轄權限制。這一系列的規則構成了刑事訴訟中的管轄制度，是刑事訴訟活動的入口在刑事訴訟中具有舉足輕重的地位。

（二）《監察法（草案）》中的管轄概述

隨著監察體制改革的展開，《監察法（草案）》明確規定，監察委員會獨立行使監察權，辦理職務違法與職務犯罪案件。原屬檢察機關偵查的職務犯罪案件轉隸監察機關，由監察機關的負責職務犯罪案件的調查活動，在監察機關的調查活動結束后，如果認為被調查對象構成職務犯罪，需要被追究刑事責任的，將案件材料移送檢察機關，由檢察機關審查起訴。職務犯罪案件追訴模式由原來的“偵查-起訴-審判”變更為“調查-起訴-審判”的全新模式，因此，隨著管轄權的調整，相應的法律規范也需明確監察機關與其他偵查機關的職能和管轄權限，明確分工，對于高效反腐、法治反腐至關重要。職務犯罪案件本身具有的復雜性和隱蔽性，監察管轄的問題必定也很復雜。雖然《監察法（草案）》中對于級別管轄、地域管轄和指定管轄都有涉及，做了明確規定。但是在看似明確的規定之下，還是有很多問題存在。特別是監察程序與刑事訴訟程序銜接的過程中，還是會存在障礙。

監察的范圍主要是本轄區的所有的公職人員，管轄案件主要分為職務違法和職務犯罪案件。監察委依法律規定行使監察、調查和處置的職能，簡單來說，對于監察、調查結果有四種處置方式：（1）對于違法行為較輕的公職人員，直接或委托有關機關或人員進行談話提醒、批評教育、予以勸誡。（2）對違法的公職人員給予政務處分。（3）對不履行或不正確履行職責的領導人員提出問責建議。（4）對于涉嫌職務違法的，經調查核實后制作起訴意見書連同案卷材料、證據一并移送檢察機關審查起訴。而最后一種處置方式涉及監察程序和刑事訴訟程序的銜接問題，學界對于監察程序與刑事訴訟程序的銜接問題爭議很多，管轄作為刑事訴訟的入口，其重要性不言而喻。

二、監察體制改革下的案件管轄存在的問題

（一）關于職能管轄

關于職能管轄，《監察法（草案）》第十七條規定： “監察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”。這條規定實際上是監察機關與公安機關的案件管轄分工。而在此次改革后，檢察院仍保留部分自偵權，刑訴法第十九條規定：“司法人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵害公民權利的犯罪可以由檢察院立案偵查?！蹦敲?，監察機關的調查人員在職務犯罪調查過程中如果發生上述“利用職權非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查”等行為時，檢察院是否有權立案偵查呢？簡而言之，上述“司法人員”是否應當包含“監察人員”呢？對于這個問題，監察法和刑事訴訟法都未做規定。這就極易導致在實踐中職權劃分不清，爭權推諉的現象，影響案件效率和司法公正。

（二）關聯案件的管轄

所謂關聯案件，是指一人犯數罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑、被告人實施了其他犯罪，以及多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關聯關系，因此兩個以上的辦案機關都有權管轄的案件?！侗O察法（草案）》第35條第2款規定“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以”。監察法規定了實踐中的關聯案件應以監察為主，但這樣規定的合理性筆者持懷疑。正如龍宗智教授舉的那個例子：例如，一起犯罪嫌疑人實施了普通行賄或受賄犯罪，同時實施了殺人、搶劫或組織、領導黑社會性質的組織等重大刑事犯罪的案件，主罪系普通刑事犯罪，涉及大量的偵查工作，而且可能包括多項普通刑事犯罪（ 如組織、領導黑社會性質組織的犯罪往往同時涉嫌十多項乃至幾十項犯罪） ，如以監察機關“為主”偵查（ 調查） ，不僅與監察機關的職能不符，而且在主導偵查方面，必然存在很大困難，普通的刑事案件的效率必然受到嚴重影響。我們應當了解，刑事案件中偵查的效率至關重要，特別是在職務犯罪案件的調查活動長達六個月時，必然不利于普通刑事案件的偵查及保密工作。這與刑事訴訟公正與效率兼顧的原則不符。

三、關于完善監察體制改革下案件管轄的構思