關(guān)于完善我國房產(chǎn)稅法律制度的思考

何江

摘 要：改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)、文化的高速發(fā)展，在房地產(chǎn)領(lǐng)域伴隨而來的矛盾也日益突出，房價高起。一方面地方政府過度依賴"土地財政"，另一方面炒房炒地現(xiàn)象嚴(yán)重，破壞了房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展，不利于保障居民的基本住房需求，也嚴(yán)重影響了社會的和諧與穩(wěn)定。房產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的一種，在增加地方政府財政收入、調(diào)控房地產(chǎn)市場、調(diào)節(jié)收入分配等方面的作用逐漸得到各方的重視。但我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅法律制度在立法層次、稅收要素等方面嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。滬渝兩市的房產(chǎn)稅改革試點由于其合法性及稅制設(shè)計不合理等問題飽受詬病，房產(chǎn)稅改革的試點工作已經(jīng)停止擴(kuò)圍。即將到來的房地產(chǎn)稅法律制度的改革成為社會各界一致關(guān)注的熱點。本文的研究正是針對這樣的社會經(jīng)濟(jì)背景分析我國房產(chǎn)稅改革中存在的問題和原因，同時針對目前房地產(chǎn)稅改革中存在的問題，為科學(xué)地制定房地產(chǎn)稅改革方案提出了自己的意見和建議。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅 法律制度 配套制度

自我國“招拍掛”制度推出以來，房產(chǎn)價格出現(xiàn)飛速增長，房地產(chǎn)業(yè)已成為了我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中舉足輕重的一部分。如今人們對房屋的需求和流轉(zhuǎn)不僅是為了居住，房屋買賣也是投資理財?shù)闹饕緩健Ｈ欢谥袊?jīng)濟(jì)開始走向新時代的大背景下，“房住不炒”的指導(dǎo)思想決定了未來房地產(chǎn)市場的發(fā)展方向。房產(chǎn)稅的征收與改革備受社會關(guān)注，一方面它被寄以抑制房價的厚望，一方面又可能對房地產(chǎn)行業(yè)乃至中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大的影響，所以改革進(jìn)程始終徘徊。

一、房產(chǎn)稅概述

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅，是以對房屋保有環(huán)節(jié)上征收的稅種。房地產(chǎn)稅，則是一個綜合性概念，實際中并沒有房地產(chǎn)稅這一稅種，它泛指在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動中和房地產(chǎn)有關(guān)的一切稅種。在中國房地產(chǎn)市場中，主要包括企業(yè)所得稅、增值稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅、個人所得稅、土地增值稅、耕地占用稅、土地增值稅等。可以說，是一個包含了“房產(chǎn)稅”的大概念，范圍更大。當(dāng)前房地產(chǎn)的相關(guān)的稅費主要集中在交易環(huán)節(jié)，而交易環(huán)節(jié)的稅費因為有持續(xù)性，政府稅收隨交易市場的變動所以不具有穩(wěn)定性，房產(chǎn)稅的征收就是將交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)。房產(chǎn)稅的征收，可以健全稅收體系，增加地方政府的稅源，政府可以利用稅收作為調(diào)節(jié)杠桿進(jìn)行二次分配，促進(jìn)社會財富公平分配。另外可以調(diào)節(jié)房產(chǎn)市場價格，抑制過高房價。國務(wù)院在1986年頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》是當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場征收房產(chǎn)稅唯一的法律依據(jù)。2011年房產(chǎn)稅試點改革在上海和重慶兩個城市開展，但并沒有產(chǎn)生明顯效果，試點的房產(chǎn)稅擴(kuò)圍方案已停止。但是隨著房產(chǎn)市場的發(fā)展及稅收制度改革，對普通的存量房征收房產(chǎn)稅肯定是大勢所趨。

二、我國房產(chǎn)稅法律制度現(xiàn)狀及存在問題

隨著一系列的試點，房產(chǎn)稅征收逐漸從一個概念落實到現(xiàn)實生活中去，但是從試點情況及我國當(dāng)前法律制度來看，我國房產(chǎn)稅法律制度還存在一些問題。

1.征收房產(chǎn)稅法律依據(jù)落后

我國法律明確規(guī)定關(guān)于稅收只能由法律形式加以規(guī)定。特殊情況下可授權(quán)國務(wù)院先行制定行政法規(guī)。當(dāng)今征收房產(chǎn)稅的唯一依據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》屬于行政法規(guī)，該條例規(guī)定的征收對象局限在城區(qū)、縣、鎮(zhèn)以及工礦區(qū)的房屋所有權(quán)人，征收范圍局限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營性房屋，對于城鎮(zhèn)自主的房屋包括目前大量的投資性房屋以及農(nóng)村的房屋則不屬于征收范圍，征收范圍狹窄；計稅方式按照從價計征和從租計征的兩種方式征收，從價計征依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納，稅率1.2%，從租計征稅率為12%，計稅依據(jù)是按照房屋原值為基礎(chǔ)的。當(dāng)前房價波動較大，房屋原值作為計稅依據(jù)并不合理，也不符合國際上以房屋評估價值作為計稅依據(jù)的慣例，同時稅率規(guī)定簡單僵化，不具有靈活性。該條例從1986年至今已經(jīng)施行30余年之久，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時代的發(fā)展了。

2.房地產(chǎn)相關(guān)稅費繁多復(fù)雜

目前我國房地產(chǎn)相關(guān)的稅費主要包括企業(yè)所得稅、增值稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅、個人所得稅、土地增值稅、耕地占用稅、土地增值稅，另外還包括一些與房產(chǎn)相關(guān)的費用。另外還包括一些與房產(chǎn)相關(guān)的費用。全國各地稅費繁多雜亂，房產(chǎn)稅費種類繁多，涉及面極廣，納稅人壓力非常大。房地產(chǎn)稅收主要集中在房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)階段，而對房屋持有期間的稅收征管仍存在空白。一方面，房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)稅費負(fù)擔(dān)重，開發(fā)商為了提高收益就會抬高房價，另一方面，地方政府則過度依賴“土地出讓金”形成“土地財政。”房產(chǎn)稅的改革必然需要調(diào)整到這些相關(guān)的稅費，必然涉及到中央與地方、各個部門之間的關(guān)系處理調(diào)整，如處理不當(dāng)則有可能阻礙房產(chǎn)稅的改革實施。

3.房產(chǎn)稅改革試點方案不完善

2011年我國在上海、重慶等地試點征收房產(chǎn)稅，上海的稅率為0.6%，針對的對象為本身居民新購第二套及以上住房和未取得本地戶籍居民新購買的住房，而重慶的稅率為0.5%～1.2%，針對的對象為購買獨棟別墅的人群和在本地既沒有戶口也沒有投資的人員新購買的二套房。從這兩個地方的試點情況來看，課稅對象都只是針對了少部分居民房產(chǎn)，上海針對增量房征收，重慶則針對別墅、高檔房產(chǎn)等房屋，稅基明顯偏窄且稅率明顯偏低。另一方面，計稅依據(jù)也與國際慣例不符。國際上一般以評估值為依據(jù)，而兩地或以市場價格為依據(jù)，或以原始價格為依據(jù)。試點地區(qū)的房價上漲并沒有得到有效的抑制，更沒有起到調(diào)節(jié)收入分配的實效和籌集財政收入的實效。兩地試點的意義更多是在于‘制度破冰，為全面開征房產(chǎn)稅打開缺口。

三、完善房產(chǎn)稅法律制度的相關(guān)建議

從我國房產(chǎn)稅法律制度的現(xiàn)狀和存在的問題可以看出，我國亟需制定完善的《房產(chǎn)稅法》，用完備的房產(chǎn)稅法律體系來加強(qiáng)對房產(chǎn)市場的調(diào)控。

1.加強(qiáng)立法，完善房產(chǎn)稅法律法規(guī)體系

各國都在相關(guān)法律中制定了房產(chǎn)保有稅。但是我國房產(chǎn)稅征收制度的征收依據(jù)立法層次低，相關(guān)規(guī)定沒有系統(tǒng)性，散落于各個法律制度之中。通過修訂現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行房產(chǎn)稅法律制度改革顯得難以為繼。根據(jù)稅收法定原則，房產(chǎn)稅的征收管理應(yīng)當(dāng)做到有法可依，不能像之前那樣通過“暫行條例”、“通知”、“暫行辦法”等形式隨意開征，房產(chǎn)稅的征收依據(jù)的立法層次應(yīng)當(dāng)是法律位階，必須通過最高權(quán)力機(jī)關(guān)對房產(chǎn)稅進(jìn)行立法。社會對于房產(chǎn)稅的熱議不斷，一方面由于房地產(chǎn)業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位，另外一方面房產(chǎn)稅的影響面廣泛，因此房產(chǎn)稅立法遲遲沒有進(jìn)展。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 提出了“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”的改革思路。2018年，政府工作報告明確提出“健全地方納稅體系，并穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。” 房產(chǎn)稅的立法再次被提上日程。構(gòu)建房產(chǎn)稅法律制度體系不僅要考慮到建立一套高效嚴(yán)密的適應(yīng)未來稅收制度的法律體系。同時需要在增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收下，減少開發(fā)環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費。將房產(chǎn)稅和土地使用費進(jìn)行整合，同時將開發(fā)環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費進(jìn)行清理，簡化稅種，分類合并，一部分合并到房產(chǎn)稅中，一部分保留單列，一部分進(jìn)行清理。房產(chǎn)稅的立法不僅僅是一部法律，而是由一系列由政策法規(guī)、部門規(guī)章以及有關(guān)條例組成的新的法律法規(guī)體系。房產(chǎn)稅的立法不僅僅是立實體法，在程序法方面也應(yīng)進(jìn)行配套細(xì)化完善，使實體和程序能夠相互銜接。房產(chǎn)稅的立法還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過深入的調(diào)研、充分的民主討論、嚴(yán)格的程序，增強(qiáng)房產(chǎn)稅立法的科學(xué)性與正當(dāng)性，以法律的形式進(jìn)行“頂層設(shè)計”，明確房產(chǎn)稅所涉及的征收范圍、計稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠政策以及稅收征管的保障措施。在總體原則下考慮各地區(qū)的差異性，賦予地方政府一定的權(quán)限。同時房產(chǎn)稅這部重量級法律的出臺也需要一定的契機(jī)，以最大程度的服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展并為社會公眾所認(rèn)可。

2.遵循公平原則，明確課稅要素

一般而言，稅收公平原則要求稅負(fù)應(yīng)當(dāng)在納稅人之間公平分配，享受到公共物品多的納稅人多納稅，享受到公共物品少納稅人少納稅。納稅能力強(qiáng)的納稅人多納稅，納稅能力弱的納稅人少納稅。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為：“一國國民，都須在可能范圍內(nèi)，按照各自能力的比例，即按照各自在國家保護(hù)下享得的收入的比例，繳納國賦，維持政府”。房地產(chǎn)稅的稅制要素設(shè)計應(yīng)當(dāng)公平，這樣才能更好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配和籌集財政收入的功能，才能便于其征收管理，提高征納雙方的遵從度，真正體現(xiàn)社會公平。重點從以下幾個方面考慮：

一是征收范圍。房產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，我國財產(chǎn)稅稅種少，尚未形成完整的征稅體系，財產(chǎn)稅在財政收入中的比例比較小。房產(chǎn)稅的征收對象是不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人。國際上普遍采用“寬稅基”的征稅策略，覆蓋范圍比較寬。這種做法既遵循公平原則又能更多的增加稅收帶來的收入。我國在房產(chǎn)稅征稅范圍的確定上可以借鑒國際通行的做法。當(dāng)前部分地區(qū)城鄉(xiāng)差距變小，考慮征收范圍也應(yīng)將農(nóng)村納入征收范圍，避免農(nóng)村成為法外之地，同時也不能加重農(nóng)村負(fù)擔(dān)，配合一定的稅收限免政策。同時對于個人的非經(jīng)營房，也應(yīng)納入征收范圍，對維持生活所必需的住房可適當(dāng)給予減免，對高于居住需求的存量房擁有者進(jìn)行征收。

二是計稅依據(jù)。房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)大致分為三類：一是按照房地產(chǎn)的市場價值計算，二是按照租金收入計算，三是按照面積計算。我國地域發(fā)展差距極大，各地房價天差地別，無論是單從面積、價格或是數(shù)量作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來征收房產(chǎn)稅都是極不合理的，也不利于實現(xiàn)社會的公平。按照國際上通行的做法，計稅依據(jù)多為房地產(chǎn)的評估價值，既能真實準(zhǔn)確的反應(yīng)納稅人的房地產(chǎn)財產(chǎn)狀況，又能使房地產(chǎn)稅的稅收隨房地產(chǎn)的價值的增長而提高。

三是計稅稅率。從2018年政府報告內(nèi)容來看房產(chǎn)稅的立法目的在于健全地方稅收體系，那么在稅制的設(shè)計上應(yīng)當(dāng)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家借鑒，采取寬稅基低稅率的設(shè)計方式。參照各國的情況，在稅率的確定上，主要有累進(jìn)稅率、比例稅率、定額稅率，并且稅率也不是固定的，而是由政府根據(jù)每年的地方財政情況進(jìn)行一定的調(diào)整，同時針對房產(chǎn)的不同用途、不同檔次，設(shè)定不同的稅率。比例稅率計征簡單，累進(jìn)稅率則更為公平。我國個人住房房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)實行累進(jìn)稅率，對價值越高、面積越大、擁有數(shù)量越多的住房實行越高的稅率。既能保證不增加以居住為目的普通購房者的負(fù)擔(dān)、又能打擊以投機(jī)為目的大規(guī)模囤積住房的人群。同時建議根據(jù)房地產(chǎn)的不同類別和性質(zhì)由中央統(tǒng)一確定不同幅度的稅率，地方政府可以根據(jù)各自的實情來確定具體稅率。四是稅收優(yōu)惠。目前所有居民住宅的都實行免稅政策，房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)保證居民基本居住的前提下進(jìn)行征收，對基本居住需求的房屋設(shè)置免征額度，對有多處房產(chǎn)及投資性的產(chǎn)權(quán)人征收房產(chǎn)稅。但對于免征額的設(shè)置則一個需要謹(jǐn)慎的問題。需要考慮房屋面積、人均居住面積，房屋數(shù)量、房屋價值等多方面因素。同時對于落后地區(qū)、特殊人群也需要根據(jù)具體情況來制定優(yōu)惠政策。

3.細(xì)化配套制度，完善房地產(chǎn)稅征管制度

一是建立房產(chǎn)價值評估體系。我國尚未建成完善的房地產(chǎn)價值評估制度，上海和重慶的試點臨時采用市場價作為計稅依據(jù)。評估機(jī)構(gòu)主要的評估對象是以流轉(zhuǎn)為目的的房屋，基數(shù)較小，如以所有的存量房為評估對象，則評估工作的工作量大大增加，現(xiàn)有的評估機(jī)構(gòu)無論從質(zhì)量還是數(shù)量上存在巨大的缺口。房產(chǎn)稅的征收應(yīng)當(dāng)是從價計征，房產(chǎn)價值的評估是施行房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)。目前財稅征收中的財產(chǎn)價值評估工作可以全部由財稅征收機(jī)關(guān)承擔(dān)或與相關(guān)部門、單位合作完成，也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。目前市場上已經(jīng)有了不少以有限責(zé)任公司為主的評估公司，但是將房產(chǎn)稅的評估工作交給商業(yè)性質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)是不合適的，評估公司以盈利為目的，不能適應(yīng)大范圍的評估，同時評估機(jī)構(gòu)市場仍不規(guī)范。因此房產(chǎn)價值的評估工作仍應(yīng)以政府為主導(dǎo)，為保證評估工作的的客觀性于公正性，應(yīng)遵循評估和征管兩條線原則。稅務(wù)部分主導(dǎo)征管工作，則可以由房屋國土部門主導(dǎo)評估工作更為科學(xué)。

二是建立共享的房產(chǎn)信息管理系統(tǒng)。如果進(jìn)行房產(chǎn)稅征收，第一個前提要有比較清晰的涉稅信息。信息不全，細(xì)節(jié)不清對制度設(shè)計來說，比較困難。我國不動產(chǎn)登記職能長期散落在多個部門，而多部門登記的歷史非常之長，形成了管理上的慣例。由于歷史遺留問題和政府各部門之間的統(tǒng)一信息共享系統(tǒng)尚未建成，使得不能全面了解房產(chǎn)的情況。《不動產(chǎn)登記暫行條例》于2015年3月1日開始施行，統(tǒng)一登記簿冊，統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一信息平臺，統(tǒng)一登記依據(jù)，但是該條例實施時間不長，還有大量的工作要做。不動產(chǎn)登記制度的施行雖然和房產(chǎn)稅的開征沒有必然的關(guān)系，但是卻是為房產(chǎn)稅制度是否能夠順利征管的前提。隨著不動產(chǎn)登記制度的推行和信息技術(shù)的發(fā)展，以國土資源部門為主導(dǎo)，在全國范圍內(nèi)對各類房產(chǎn)進(jìn)行全面的摸底，依托現(xiàn)今的信息技術(shù)，形成跨部門間的信息共享，將為房產(chǎn)稅的開征提供基礎(chǔ)。

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