水庫移民創業情況的調查與思考
——以衢州市水庫移民為例

陳子薇,許佳君

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

水庫移民創業情況的調查與思考
——以衢州市水庫移民為例

陳子薇,許佳君

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

通過對浙江省衢州市水庫移民創業的實地調查,總結了水庫移民在遷入地的創業呈現出創業項目與政府政策相結合、創業項目與集體經濟相結合、創業項目與產業優勢相結合等特征。分析了水庫移民在創業實踐中存在的用地保障、扶持資金投向與撥付、創業人力資本水平低下等問題。提出了在水庫移民后期扶持工作中應加強移民創業項目規劃、轉變移民創業發展方式、加強政府相關政策落實、加大資金支持、拓寬移民培訓渠道等建議。

水庫移民;后期扶持;創業;衢州市

2011年以來,中央推行了一系列加大水利投入的政策措施,有力地保障了水利建設的有序開展,水利建設規模再創新高。水庫是我國用于防洪、灌溉和發電廣泛采用的水利工程之一。水庫的大興土木往往會淹沒庫區的城市、村莊、農田,帶來大量的移民。由于多種原因,移民增收幅度和生活水平與安置區原住居民具有一定差距。移民離開賴以生存的家園,失去了謀生的社會資源，容易引發一列的社會矛盾。如果對于此類社會風險控制不力,可能產生嚴重的社會問題,導致移民的次生貧困或者貧困程度加劇[1]。因此,切實增強新形勢下水庫移民增收致富的緊迫感和責任感已成為政府和學界關注的重要課題。

庫區和安置區的協同發展,是共同富裕的基礎。創業作為增加收入、發展經濟、拉動就業、促進社會和諧的有效途徑,是當前水庫移民實現致富的一種良好選擇[2]。對此,已有學者從不同角度進行了相關的調查研究。孫澤建等[3]通過對浙江省嘉善縣和長興縣首批移民戶生產、生活等情況的調查,認為應通過加大信貸支持、健全培訓體系、加強社區幫扶、建立創業協會、強化政府服務等方式對移民的創業經營活動加以扶持。王沛沛等[4]在對溫州水庫移民進行實地調查基礎上,建立了移民生計資本評價指標,指出在今后的大中型水庫移民后期扶持政策實施中應著重扶持水庫移民創業,特別是加強在金融、技術方面的扶持力度。許佳君等[5]以溫州市水庫移民創業實踐為例,梳理了移民專業合作社的實踐邏輯,對移民專業合作社的實踐提出了政府力量介入和借助市場的力量融資等建議,并就其未來發展趨向進行了討論。孫良順[6]基于對文獻的討論,系統梳理了水庫移民貧困的成因及反貧困的策略,提出了水庫移民脫貧解困工作應以精準扶貧、精準脫貧方略為引領,加快推進低收入移民社區的發展。筆者在對浙江省衢州市進行實地調查基礎上,通過后期研究思考,剖析了水庫移民群體在創業脫貧致富中的現狀并分析了其特點,指出了水庫移民群體在創業實踐中的困境,提出了促進水庫移民創業實踐的對策建議,逐步實現“搬得出、穩得住”再到“逐步能致富”的移民目標,促進水庫移民物質文明與精神文明共同發展。

1 衢州市水庫移民創業致富的現狀及特點

衢州素有“四省通衢、五路總頭”之稱,為浙江省地級市。下轄衢江區、柯城區、江山市、龍游縣、常山縣和開化縣。浙江省委十三屆二次全會提出了創業富民、創新強省和物質富裕、精神富有,建設現代化浙江的“兩創兩富”總戰略。“兩富”目標將“富民”的內涵拓展至經濟、政治、文化、社會建設以及生態文明建設和人的精神生活等各個領域,包含生產、分配、交換、消費和社會活動等各個環節,體現在人民群眾物質文化生活的各個方面,強調共建共享,更加突出物的現代化與人的現代化的有機統一[6]。

表1 衢州市及下屬江山市大中型水庫移民后期扶持新政策

1.1 創業項目與政府政策相結合

2006年5月17日,《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》出臺,規定從2006年7月1日開始,國家對納入扶持范圍的大中型水庫移民進行為期20年的扶持,扶持方式采用資金直補與項目扶持兩種方式[7]。在貫徹國家移民后期扶持政策基礎上,浙江省政府和有關部門制定了一系列的制度和政策,各級地方政府結合當地的實際情況出臺了相應的配套制度和規定,為移民后期扶持工作的順利開展提供了有效的政策保障。繼2006—2012年浙江省大中型水庫移民后期扶持政策形成體系后,浙江省移民辦不斷優化移民后期扶持政策。2013年,浙江省移民辦、發改委、財政廳聯合印發了《浙江省大中型水庫移民后期扶持項目扶持專項資金管理辦法》,各項制度逐步完善。在此基礎上,衢州市根據當地移民工作實際情況,專門出臺了《衢州市人民政府辦公室關于加快推進水庫移民創業致富的實施意見》等一系列文件,明確了加快水庫移民創業致富政策措施。

1.2 創業項目與集體經濟相結合

2012年11月19日,衢州市首份水庫移民創業致富項目專項資金使用《收益分成支配三方協議》,由衢江區周家鄉政府與周家村經濟合作社和衢江區益民果蔬專業合作社簽訂。該項目位于周家鄉周家村,距衢州城區僅15 km,交通便利,是傳統農業區。該村外出務工者較多,土地利用率不高,由村集體統一從農戶手中流轉,轉租給益民果蔬專業合作社,用于發展四季瓜果、蔬菜,并吸納移民到專業合作社務工。為此,周家鄉成立了水庫移民生態農業創業園項目。該合作項目共得到撥款200萬元,其中60%資金用于鋼結構大棚建設,其余資金用于基礎設施建設,項目現均已完工,部分投入使用。項目三方益民果蔬專業合作社、周家鄉政府、周家村經濟合作社三方約定,移民專項扶持用于投入生產設施建設的資金,按所投入資金的6%每年上交給項目村集體,作為固定收益分成。周家鄉、周家村所得資金支配權比例為6∶4,鄉政府支配部分為全鄉其他移民村統籌使用,資金主要用于壯大村集體經濟,水庫移民增收,移民困難補助,各類養老、醫療保險金及村級公益性事業。目前項目已投入資金1 700余萬元,修建道路3 km,建成灌溉渠道2 km,并建成了約33 hm2白枇杷基地、3.3 hm2鋼架大棚、可儲存200t農產品的保鮮冷庫、覆蓋20 hm2的微滴灌系統,以及抽水機埠等各類設施。移民生態農業創業園的員工大多來自本村移民和其他村村民,既解決了農村閑置勞動力,又壯大了村集體經濟,增加了群眾收入,取得了較好的經濟效益和社會效益。

距衢州城區10 km的全國重點鎮、省級中心鎮廿里鎮移民創業一條街項目緊臨市高新技術園區,距巨化集團、元力集團等大型集團不到5 km,區位優勢明顯。廿里鎮也是烏溪江庫區嶺洋、舉村、湖南3個鄉鎮群眾外出進城的必經之地,是庫區移民異地搬遷集中安置地,現有3個安置小區。水庫移民創業一條街選擇在其中一個安置小區——和美小區臨街的位置。2013年初,庫區湖南鎮、舉村鄉、嶺洋鄉中的14個后扶村和規劃村整合移民扶持資金、自籌資金416.7萬元購置臨街商鋪667.1 m2,兩證辦理齊全,目前已投入使用,一部分出租,租金上交村集體;一部分用于庫區移民農產品展銷。創業街為移民群體創造了更多的創業機會,改善了創業環境,營造了創業氛圍。

1.3 創業項目與產業優勢相結合

食用菌是衢州江山地區的優勢產業。為了在基礎設施建設基本完善之后加強全村軟實力,白沙村村委會順應民心,建立了江山鳳林鎮白沙村移民生態農業創業園。2013年,白沙村針對食用菌種植項目搭建了食用菌廠房8幢,流轉土地20 hm2,共投入2 000萬元。江山市現有移民村中千萬元以上產值產業基地16個,百萬元以上產值產業基地163個,特色產業基地112個。衢州市314個移民村被評為省、市、縣級“小康村”。通過生活質量的提高和生活環境的美化,移民幸福感逐步提升。

衢州市開化縣依托現有旅游發展資源和基礎,積極打造文化旅游項目。清光緒年間《開化縣志》就有對開化縣根雕藝術的記載。衢州市致力于把根博園創建為國家5A級旅游景區,將根雕產業與旅游產業緊密結合,在保護傳統技藝的同時帶動當地的旅游發展。

衢州市積極探索對吸納移民就業能力強,輻射帶動和移民受益明顯的企業進行扶持。同時,在發展優勢產業的過程中衢州市注重特色品牌的打造,創建衢州水庫移民“和美家園”。

2 衢州市水庫移民創業致富的困境

2.1 創業致富工作存在用地保障問題

不少移民反映,部分土地在參與土地承包后,所見效益較低,對土地能否帶來經濟效益和回到自己手中表示擔憂;對于起初同意搬遷時政府承諾的土地數量,村民沒有見到承諾兌現,有的認為國家對移民的補助被當地政府和村干部私自侵占,對村委會和上級相關部門存在誤解和矛盾。

2.2 創業致富工作存在扶持資金投向與撥付問題

根據衢州市移民管理部門提供的情況,并結合監評現場調查的情況,項目資金總體上發放是及時到位的。但是,移民扶持資金總量偏小、直補資金撥付時間滯后、規劃與實際操作存在差異、項目報批程序較為復雜、工作經費相對緊張等在一定程度上影響了項目的按時實施,不利于移民創業致富進程的推進,在一定程度上影響了后期項目扶持的實施效果。此外,項目扶持方面的力度需要進一步地加強。邁克爾·M·塞尼爾[8]指出,為實現移民重建的總體戰略,必須建立一個合理的移民補償理論體系,為移民社會經濟系統的重建提供必要的資金。除了對移民的物質損失進行足額補償外,還應采用合理的方法對移民的無形損失(如社會資本)進行估計,將移民安置成本內在化,并安排必要的投資以支持移民的經濟發展。很多縣市嘗試拓展資金投放范疇,但由于扶持對象的界定還不是很清晰,資金投向不好把握。對于資金撥付問題,可能會對移民小額貸款政策產生影響。一些安置地在移民遷入前就擁有土地、山林等集體資源,移民遷入后要求與當地居民享有同等的所有權,并要求參與土地征用補償等利益分配,這又引起了原住居民的不滿,容易引發矛盾。

2.3 創業人力資本水平低下

移民創業者人力資本涉及文化水平、能力水平、經驗水平等方面。2013年衢州市移民家庭戶對于教育的均支出為3 098.3元,而2010年則為2 166.7元,同比增長110.71%,移民家庭適齡兒童的入學率很高,表明移民家長對子女的教育培養的重視程度在不斷提高,并且逐年加大了對教育的投資。但是,有51.80%和33.2%的移民僅受過或正接受小學及以下和初中教育,文化程度偏低,其中多為創造家庭主要收入來源的中老年移民,7至15周歲的適齡入學兒童的入學率為96.1%,有15%的24周歲以下的移民已經或者正在接受高中及高中以上的教育,表明移民家庭受教育程度依然不高,主要原因是受教育資源、改善家庭需要和主流意識等多方面影響,多數適齡青少年依然將外出務工等參加社會工作放在了首位。受到良好的教育是創業取得成功的基石。移民學歷越高,越容易掌握與創業相關的知識,捕捉創業機會;同時,文化程度越高的創業者掌握的創業資源 (如信息、專業技能)越多,規避風險的能力更強,接受新知識的速度更快[9]。通過調研過程中發放調查問卷研究發現,目前衢州市水庫移民群體的人力資本水平較低,缺乏創業信息和專業技能;移民接收新知識的速度較慢;由于大部分移民常年務農沒有參加過其他工作,規避風險的能力較弱。

3 推進水庫移民創業的對策建議

3.1 加大扶持力度

3.1.1 強化用地保障

對庫區和移民安置區的村集體物業項目用地,要優先予以安排,可根據有關規定辦理集體建設用地使用或國有建設用地出讓手續;農業生產設施用地和附屬設施用地按農用地管理。在水庫移民搬遷安置小區建設中安排一定的建設用地,用于發展村集體物業項目。

3.1.2 落實優惠政策

對移民村集體投資興建標準廠房、商鋪店面、倉儲設施、來料加工場所、農貿市場、農家樂經營設施等物業建設項目,免收征地管理費、土地登記費、房屋登記費、白蟻預防費等行政事業費。承租移民村集體物業的企業上繳的稅收地方留成部分,可按一定比例補助到村,用于村級組織運轉。各相關單位要簡化行政審批手續,優化審批流程和項目代辦服務,降低水庫移民創業致富項目建設成本。

3.1.3 加強金融扶持

制定水庫移民創業貸款政策措施,鼓勵引導金融機構加大水庫移民創業支持力度。充分發揮銀行卡助農服務機制,改善庫區和移民安置區金融服務設施,幫助解決移民現金支取難題。按照存量移民資金和流量移民資金總額優先安排專項引導資金,擴大小額貸款覆蓋面,合理確定貸款利率和期限,有效滿足庫區移民創業資金需求。

3.1.4 拓寬移民培訓渠道

結合庫區、安置區產業結構調整和市場需求,了解移民培訓意愿,提高來料加工、月嫂、電子商務、種養技能培訓的覆蓋面,把水庫移民勞務技能和農業實用技術培訓辦出特色,辦出實效,著力提高移民勞動技能和就業率。將后期扶持政策的重點轉移到對教育和培訓的投資,加大投資人力資本領域。培訓工作應確保參訓人次占移民勞動適齡人口的10%以上。培訓內容上要緊貼市場需求,與移民實際情況相結合,與創業致富工作相結合;培訓師資上可以借助職業學校等相關機構的力量,以委托、合作等方式開展培訓;培訓形式上要靈活多樣,走出課堂教學的單一模式,注重理論與實踐相結合,多開展一些現場性、實操性培訓,著力提升培訓質量和效果。對于通過參加培訓獲得從業資格證書的移民,要適當給予獎勵,以提高移民主動參與培訓的積極性。

3.2 加強項目規劃

3.2.1 建立長效機制

按照“統一規劃、作用互補,渠道不亂、用途不變,各負其責、各記其功”的原則,將庫區和移民安置區經濟社會發展項目納入各相關行業規劃和年度計劃,建立多層次、多渠道的支持庫區和移民安置區經濟社會發展長效機制[10]。加強協調溝通,妥善完成庫區和移民安置區發展規劃與相關專項規劃的銜接工作,整合移民后期扶持規劃、庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃、小型水庫移民解困規劃等項目,統籌資金使用和項目安排,逐步打破區域限制,加快推進水庫移民創業致富。

3.2.2 建立健全水庫移民項目庫

科學編制水庫移民創業致富項目規劃和計劃,逐步建立市、縣(市、區)、鄉、村四級項目庫,規范項目篩選、審查、匯總和入庫程序,實行項目動態管理,建立健全項目管理辦法,進一步提升水庫移民項目建設管理水平。

3.2.3 推進水庫移民規劃項目實施

移民管理機構應加強與相關部門有效溝通,協調解決水庫移民創業致富項目規劃實施中的有關問題;發改部門應積極做好水庫移民生產發展項目中有關新建標準廠房、來料加工場所、農家樂經營設施等審批或核準(備案)手續的辦理工作;規劃、國土部門應協調解決水庫移民創業致富項目規劃選址、用地指標等相關問題;財政部門應落實水庫移民創業致富規劃實施的資金保障,確保水庫移民創業致富項目規劃的順利實施。

3.3 轉變發展方式

3.3.1 完善扶持方式

將扶持方式由以基礎設施建設為主向基礎設施建設與發展生產并重轉變,切實提高水庫移民資金的使用效益,開發性生產資金安排不低于當年度移民專項資金總額的40%。

3.3.2 創新發展模式

借助項目打造水庫移民異地發展新模式,購置商鋪,統一經營,打造水庫移民創業就業、農產品經營、展銷示范園。在庫區和移民安置區大力扶持培育家庭農場,規范發展農民專業合作社,探索移民資金以村集體入股、實行按股分紅(或按交易額分紅)等模式,激發庫區移民創業創新活力。

3.3.3 加強精神文明建設和發展

倉廩實則知禮節,衣食足則知榮辱。“精神富有”是“物質富裕”的巨大動力和必然結果,也是馬克思主義創始人設想的未來社會的根本標志,是促進人的自由全面發展的內在要求[6]。水庫移民扶持工作在創業帶動就業的基礎上,更加需要精神層面的引領。要讓移民樂于創業,勇于創業,讓創業不僅浮于追求物質富裕表面,更是體現個人價值的實現過程。

3.4 積極創建特色平臺發展新產業

3.4.1 鞏固水庫移民“現代農業”平臺

進一步發揮現代農業大區、勞動力大區的優勢,讓水庫移民創業致富搭上現代農業發展快車。深挖水庫移民生態農業創業園、移民現代農業創業園等項目潛力,發揮它們在帶動移民增收方面的示范效應。鼓勵和引導移民發展規模種植、規模養殖,發揮移民種養大戶在創業致富方面帶頭作用。

3.4.2 鞏固水庫移民“物業經濟平臺”

進一步幫扶移民新建、修繕村物業用房,通過招商引資幫助移民引進好的來料加工項目,形成集聚效應,促進移民就業增收。把水庫移民創業一條街打造成水庫移民創意街、一村一品典型街、來料加工示范街。結合重點工作,立項幫扶移民村建設生態養殖園,拓展新的物業經濟模式。

3.4.3 完善水庫移民“產業發展”平臺

進一步做大做強傳統產業基地,擴大生產規模,提高促增收能力。繼續深挖產業潛力,發展符合庫區人文地理環境的新產業基地,完善“公司+基地+農戶”合作模式,實現移民利益最大化。

[ 1 ] 陳紹軍,施國慶,朱文龍.非自愿移民安置活動中的公共參與[J].水利水電科技進展,2003(6):24-26.

[ 2 ] 鄭繼成.水庫移民創業致富扶持的幾點思考[J].經濟研究導刊,2013(8):29-30.

[ 3 ] 孫澤建,劉志軍.三峽外遷沿海地區農村移民創業經營的現狀:對浙江安置區首批移民的調查與思考[J].廣西民族大學學報,2014(5):124-129.

[ 4 ] 王沛沛,許佳君.生計資本對水庫移民創業的影響分析[J].中國人口·資源與環境,2013(1):150-156.

[ 5 ] 許佳君,陳夢揚,蕫維武.農村水庫移民專業合作社運作的實踐邏輯:以溫州市水庫移民創業實踐為例[J].水利經濟,2014,32(6):65-72.

[ 6 ] 孫良順.水庫移民貧困成因與反貧困策略:基于文獻的討論[J].河海大學學報(哲學社會科學版),2016,18(4):77-83.

[ 7 ] 陸立軍.“兩創”到“兩富”:浙江“富民強省”發展戰略進入新階段[J].中共浙江省委黨校學報,2012(4):5-11.

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[ 9 ] 邁克爾·M·塞尼.移民與發展[M].南京: 河海大學出版社,1996.

[10] 楊孝良,王崇舉,熊遙.三峽庫區移民創業決策的影響因素研究[J].農村經濟,2015(9):120-124.

[11] 許佳君,金穎,劉罡. 浙江省2013年度大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估報告[R]南京:河海大學, 2015.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.017

陳子薇(1992—),女,碩士研究生,主要從事工程移民及工程政治研究。E-mail:vivid0326@hotmail.com

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1003-9511(2017)01-0070-05

2016-09-16 編輯：陳玉國)