環境公益訴訟原告資格的認定淺析

王思源

摘 要：環境公益訴訟即有關環境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。確立環境公益訴訟制度首要的就是正確認定環境民事公益訴訟原告的范圍和條件。本文論述了國家機關原告資格的認定、社會組織原告資格的認定在新法修訂的基礎上作了進一步的闡述。

關鍵詞：環境公益訴訟；范圍；條件

正確認定環境民事公益訴訟原告的范圍和條件，是確立環境公益訴訟制度首要的、核心的問題之一。修改后的民事訴訟法及環境保護法均對環境民事公益訴訟的原告資格進行了規定，在梳理立法進程和分析立法目的的基礎上，對上述法律規定作進一步的解釋和細化，有利于實踐操作。

一、國家機關原告資格的認定

民事訴訟法將具有原告資格的國家機關限定為“法律規定的機關”，而環境保護法對此則未予規定。

1.關于環境保護主管部門是否具備原告資格問題

從文義解釋與體系解釋的角度，民事訴訟法已明確規定只有在法律授權的情況下國家機關才有權提起民事公益訴訟，而環境保護法也未賦予環境保護主管部門原告資格，因此，環境保護主管部門提起環境民事公益訴訟缺少法律依據。從歷史解釋與目的解釋的角度，根據立法機關的釋義，由于存在不同的認識，修訂后的環境保護法沒有賦予行政機關原告資格，而且環境保護主管部門提起公益訴訟，與其自身所享有的國家環境管理權以及應承擔的保護環境的法定職責之間確實存在一定的內在矛盾，在該問題厘清之前，不宜賦予其原告資格。從發展的角度，民事訴訟法及環境保護法均采取了開放型的立法模式，即不排除隨著環境民事公益訴訟在實踐中的開展以及相關經驗的積累，由其他環境保護單行法明確賦予環境保護主管部門原告資格。

2.關于檢察機關是否具備原告資格問題

檢察機關既具有國家公訴的職權，又是法律監督機關。對于檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟，除缺少法律依據外，在舉證責任的分擔、專業性問題的判斷、訴訟費用的繳納等一些訴訟程序和訴訟制度上還有很多問題難以解決。

3.關于支持起訴的問題

雖然環境保護法未賦予環境保護主管部門和檢察機關原告資格，但兩者均可依據民事訴訟法第十五條的規定，支持社會組織提起環境民事公益訴訟，人民法院在訴訟中可將其列為支持起訴人。從已有的實踐情況看，國家機關支持起訴的具體方式包括提交書面意見、提供法律咨詢、代交訴訟費用、協助社會組織進行調查取證及在庭審中發表支持起訴意見等。當然，支持起訴還涉及原被告平等訴訟地位的維持，被告合法權益的保障以及支持起訴人的地位、權利、義務等一系列深層次問題，需要在實踐中進一步探索。

二、社會組織原告資格的認定

環保社會組織本身具有的公益性、中立性、專業性、參與性等特征決定了其是提起環境民事公益訴訟的主力軍。在對社會組織的專業性和公信力作出一定要求的同時，可以積極拓展社會組織的范圍，促進環境民事公益訴訟有序開展。

1.社會組織的類型

民事訴訟法賦予“有關組織”提起公益訴訟的原告資格，環境保護法中則采用了“社會組織”的概念，且要求該社會組織依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記。根據我國《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》的規定，在民政部門登記的非營利性社會組織包括社會團體、民辦非企業單位以及基金會三種類型，三類組織均有資格提起環境民事公益訴訟。需要注意的是，目前在國務院民政部登記的還包括境外基金會代表機構，但根據《基金會管理條例》，該代表機構僅依據境外基金會的授權開展活動，不具有法人資格，且不得在中國境內組織募捐、接受捐贈，不應作為環境民事公益訴訟的原告提起訴訟。

2.“設區的市級以上人民政府民政部門”的范圍

環境保護法將社會組織的登記級別框定為“設區的市級以上”，因此，只要在行政區劃的等級上與設區的市相當，即符合法定要求。具體而言，“設區的市級以上人民政府民政部門”除國務院民政部，省、自治區、直轄市的民政廳或民政局，以及設區的市、自治州、盟、地區（如西藏的阿里地區）和不設區的地級市（如廣東的東莞等）的民政部門之外，還包括四個直轄市的區、縣民政部門。

3.“專門從事環境保護公益活動連續五年以上”的界定

社會組織在起訴前成立已滿五年，排除那些專門為提起某項公益訴訟而臨時成立的社會組織。該社會組織的宗旨和主要業務范圍應包括維護環境公共利益的事項，而且應實際從事了環境保護公益活動，排除那些雖然宗旨包含維護環境公共利益，但實際并未從事過該類活動的社會組織。人民法院可依據該社會組織的章程、登記證書以及起訴前連續五年的年度工作報告書或年檢報告書判斷其是否符合該項條件。

4.“無違法記錄”的認定

從實質上講，違法記錄應限定為社會組織從事業務活動過程中因違反法律法規的規定而受到刑事或行政處罰的情形，不應包括情節輕微的違規行為和社會組織成員的違法行為。從形式上講，可以考慮由社會組織自身出具法定代表人或負責人簽字并加蓋公章的無違法記錄聲明自證其清白，而被告可舉證證明該社會組織存在違法記錄，由法院予以審查并認定。這樣既降低了社會組織提起公益訴訟的難度，也符合舉證責任的分配規則。

5.相關性的要求

社會組織提起的環境民事公益訴訟所涉及的環境公共利益，應與其宗旨與業務范圍具有一定的關聯性。相關法規均明確規定社會組織不得超出章程規定的宗旨和業務范圍進行活動，而且進行合理限制也有利于社會組織更好地利用其經驗和專業技能推動環境公益訴訟有效開展。另外，鑒于相關法規對民辦非企業單位和基金會并未作出活動地域的限制，環境污染或破壞生態行為也往往具有跨區域的特點，故不宜對社會組織提起訴訟的地域范圍作出限制。

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