福利國家一定養懶漢？

顧昕

中國發展模式亟待轉型，這一點已經成為政學界的共識。然而，在有關中國發展模式轉型的精英論說中，福利國家始終是缺位的。一些精英在談到“福利國家”之時會突然變臉，諸如“福利國家養懶漢”“福利陷阱論”“福利國家危機論”等就會大行其道。

其實，福利國家建設并不一定與市場化建設相悖，也不一定會有損于市場運行的效率。正如市場機制本身有多樣性，福利國家的制度結構也有多樣性。實施“積極的社會政策”，建設一個發展型福利國家，使之成為市場機制運行的社會性基礎設施，是中國經濟發展模式轉型的社會基礎。

福利國家建設應該與否是偽問題，如何建設才是真問題

由于語言的問題，很多人往往把“福利國家”理解為福利水平較高的國家。其實，這是一種誤解。“福利國家”一詞可以簡單地理解為對福利的提供負有一定責任的政府，可以適用于任何經濟體中的政府施政行為和模式。

按照這一理解，福利國家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也會有高有低。福利國家無所不在，當然，福利國家或社會保護體系發展到何種程度，取決于一個國家或地區的經濟發展水平。

而且，福利國家的建設也是一個永無止境的過程，國家、市場和社會在其中所扮演的角色，日益呈現多樣化的格局，即便在發達國家也是如此。一個有趣的現象是，無論福利國家的改革走向何方，歐美經濟發達國家政府在社會政策上的支出，卻沒有下降。

因此，福利國家建設的問題，對中國來說，絕不是一個可以回避的問題。無論如何評價，中國事實上正在建設一個福利國家。過去近二十年來，中國政府在社會保障制度建設上付出的努力，正是不折不扣的福利國家建設。可是，中國的福利國家建設，一方面與經濟發展水平的提高不相適應，呈現為福利水平普遍較低的境況，另一方面在制度變革和制度建設方面進展緩慢，造成國家、市場和社會在福利籌資、福利提供和福利監管各領域的邊界不清、職能錯位，既損害了公平也不利于效率。

因此，中國福利國家的轉型理應成為中國發展模式轉型的題中應有之義，在改革中逐漸走向發展型福利國家。

社會政策與經濟發展可以相輔相成

長期以來，在人們的印象中，福利國家社會政策的實施，無非是財富的再分配，并不能直接促進財富的增長。二十世紀最后二十年，在西方發達國家，福利國家的收縮成為一時之選；而在發展中國家，社會政策的發展障礙重重。

在這樣的背景下，國際社會政策學術界興起了從發展主義角度來研究社會政策的新思潮，主張社會政策絕非僅僅涉及財富的再分配，也可能通過各種方式來推動經濟社會的發展。這種所謂的“發展型社會政策”著重于個人（尤其是社會弱勢群體中的成員）、家庭、社區、民間組織和政府機構的能力建設，從而實現經濟與社會的協調發展。

這一時期，國際社會政策學術界呈現了百花齊放的態勢，多種理論同時孕育成長，為發展型社會政策的發展提供了肥沃的土壤。積極的、發展型的社會政策林林總總，但歸納起來，主要有兩方面：其一是加強醫療、教育和社會救助，從而強化福利領取人的人力資本，提高其參與勞動力市場的能力；其二是通過鼓勵性或者懲戒性措施，要求福利領取人接受工作培訓，參加社區公益活動，參加非社區性志愿服務，為其創業提供財務和非財務支持（咨詢、信息提供等），為他們提供法律援助等。

理念的轉變具有巨大的威力。隨著發展型舉措的不斷增加和改善，社會政策不再是消極的、保護型的措施，而成為推進社會公平和經濟發展的一種積極手段。

積極社會政策的廣闊天地

在發達國家中，盡管各國政府的施政理念有所不同，但其共同點是將福利國家治理模式的改革納入“積極社會政策”的框架。福利國家的這一改革取向，最終目標是召集并塑造“積極的公民”，強化公民的責任感，通過積極參與和選擇，將“消極的社會”改造為“積極的社會”。

就中國而言，社會政策的變革，對中國經濟的“穩增長”和發展模式轉型來說，并不一定都是“遠水”。關鍵在于如何選擇社會政策變革的路徑，使之一方面能有效幫助民眾分散社會風險，另一方面又能同市場機制的運行相行不悖。

例如，筆者在2012年提出的“全民健康保險”（簡稱“全民健保”）之策，就是這樣一種“近水”。全民健保的思路非常簡單，即廢除現行城鎮職工基本醫療保險，轉而由國家財政出資，加上國民繳費，建立一個繳費水平統一、給付水平統一的全民健康保險體系。國家財政出資至少應該為每人每年1000元，而國民健保費可以設定在每人每年200元（低收入者免予繳費），兩者今后均隨著人均GDP的增長而增長。有了這樣的籌資水平，所有國民均可至少享受現行城鎮職工醫保的待遇水平，即大約75%的醫藥費用將由全民健保來支付。國家在各省設立全民健保局，代表所有參保者向各類醫療機構購買醫藥服務，而醫療機構則可以走向有管理的市場化。在全民健康保險制度之外，民營健康保險也有足夠的空間獲得發展。

全民健保的構想不僅能將現行碎片化的全民醫療保險體系整合起來，而且還能消解其中所蘊含的諸多老大難問題，例如個人賬戶的存廢、異地就醫的管理、醫保關系的轉移接續，等等。更為重要的是，全民健保制度的建立還能在短期內對經濟增長有促進效果，即具有發展型的特征。這是因為，走向全民健保的第一步，就是立即停止城鎮職工醫保的繳費。這意味著，原本大約1000億元的職工個人繳費將得以中止，而直接變成職工們的現金收入，這筆錢極有望轉化為消費；原本大約3000億元的單位繳費也將得以中止，極有望幫助所有企業減輕負擔，即降低企業社會保險繳費費率的總水平。

推進全民健保，意味著政府需要新增大約5000億元的健保支出，大約占中國政府財政支出總額的5%到6%。這是一種“積極的社會政策”，在短期內相當于綜合性的減稅計劃，可以為“穩增長”助一臂之力；在中期內可以幫助完善醫療保險體系；在長期內可以成為中國福利國家制度建設的一個典范。

“積極社會政策”有很多，“發展型福利國家”也有很多發展模式。中國經濟發展模式的轉型能否成功，在于我們能否在福利國家建設上拋棄陳腐的理念，從社會發展主義的新視角，重新探索社會經濟協調發展的新路徑。（作者系北京大學政府管理學院教授）