中國古代官制如何選賢任能

齊惠

《尚書》又稱《書》或《書經》，以記言為主，是中國上古歷史文獻和部分追述古代事跡著作的匯編。其中有不少關于選賢任能的記載，如“三載考績，三考黜陟”。

中國古代官制中，從官員的進入、管理到退出三個環節彼此承接、環環相扣、首尾相應，在選賢任能方面形成了一套能上能下、能進能退的用人體系。古代選賢任能的官制及其背后的制度精神在維護皇權統治方面曾起過重要作用。其中的一些具體做法及其理念，對西方乃至世界還曾產生過積極的影響，值得今天的研究者重新審視和思考。

進入：不拘一格選人才

“選賢任能”在選官和任用的環節主要特色是不拘一格地發現和使用人才。從先秦的鄉里舉薦制，到漢代察舉制，再到魏晉南北朝九品中正制，直至隋唐出現科舉制度，中國古代選賢任能的官制一步步走向成熟。隋唐以后，在以考試為主的選拔方式外，其他制度如薦舉、學校、軍功、胥吏、捐納等也根據統治形勢需要而使用，多途并舉、廣收慎用。以科舉考試為途徑的選才，在破除門閥政治、吸納社會底層精英等方面發揮了關鍵作用，特別是從社會底層制度化吸納人才，有利于加強對政權的認可，打通上情下達和下情上達的制度渠道。同時，科舉考試制度將教育與用人有效對接，確保了官員政治觀念的認同，這一點對于維系大一統政體的長治久安至關重要。

發現人才之后就要從全局和整體上考慮怎樣安排，即進行授官分職的銓選。從銓選程序來看，不同級別、職務、性質的官員采取不同的任用方式，通常是級別越高、權位越重的官職越需要通過高官要員集體協商后圈定差額人選供皇帝選擇確定，對于一些格外受到重視的官職，如閣臣、監察官、地方主官、邊疆大吏等都要采用更為特殊和嚴格的任用方式。銓選中還有限制性的規定，如回避籍貫、親屬、師生、同鄉等，目的是為了防止形成官官相護、聯絡有親的關系網，防止出現以權謀私甚至形成四分五裂的地方諸侯現象。

“選賢任能”的選任標準讓“民眾”與“政權”逐步相接近。從積極意義上講，越是注意從社會不同階層特別是社會底層吸納人才，越能擴大執政者的執政基礎。所以，對于政權的穩固來講，最根本的措施是要在全國范圍內選拔“賢”和“能”。

管理：能上能下用人才

如何將選賢任能的宗旨落到實處，就需要在管理環節通過考核、獎懲、監察等相互作用、相互協調的制度營造能上能下、各盡其能的政治生態。

首先，考核是察賢否、明功過的制度措施，也是整頓吏治的重要方式。《尚書》上記載大禹那個年代就有“三載考績，三考黜陟”的政治實踐。在秦漢官制建立后，定期考核，根據考核結果決定升降成為定制。在官員履職一段時間后（一年、三年、六年、九年）由上級或專門人員和機構對其政績、功過和德行進行考核，分出優劣等級加以獎懲黜陟。考核是識別官員行為善惡、能力大小的重要手段，考核結果作為對官員升降去留的直接依據。

其次，獎懲制度具有對有功必賞形成激勵、有過必罰形成震懾的作用，是否客觀公正、賞罰分明、嚴格執行，關系到整個官僚群體的人心向背。宋代蘇洵曾說，有官必有考核，有考核必有賞罰。有任官而沒有考核，就等于沒有任官，有考核卻沒有落實賞罰就等于沒有考核。明清時期，對官員懲處有“公罪”和“私罪”之分，工作中的過失錯誤稱為公罪，主觀故意犯錯或犯罪稱為私罪，公罪從寬、私罪從嚴。為何如此？乾隆皇帝說得透徹，公職人員一心為公做事，由于受各種條件環境的限制難免有失誤甚至錯誤，有時事情雖比較大，但從其發生原因上講有可寬恕處；但公職人員一旦以公謀私，違法亂紀，雖然有時事情危害比較小，但也絕不能姑息養奸，只有這樣，那些努力工作的官員才會得到寬容保護并勇于做事，那些營私為奸之人才會受到嚴厲懲處從而抑制以權謀私之風，這樣的管理制度才更加公正。

最后，監察制度具有監督、檢察、彈劾、懲戒和教育的功效，是糾察官邪、肅正朝綱的制度利劍。古代監察制度遵循“鉗制關系”而設置，即監察與行政分屬兩套吏制系統，同體而異事，共同服務于大一統政體。古代監察制度發揮功效主要依賴于：監察權相對獨立，對最高統治者負責，監督糾察不受行政干擾和掣肘；監察官依法以彈劾糾錯為職要，威震百官；監察有體系化、組織化、法律化的趨勢，與執法、司法部門相互銜接、相互制衡；監察官必須具有剛正不阿的品質和相應的業務能力，其選拔、任用和升降有相應的制度法律規定，確保監察官有威、有為、有畏；監察官權重位卑，設置精微，有利于發揮大小相制、內外相維的作用。

退出：新陳代謝勵人才

退出從程序上講是以“選賢任能”為宗旨的官制設置的最后一個環節，并對“進”和“管”產生重要影響。在古代，退出主要體現在致仕（退休）制度中，涉及到退休條件、待遇和退休后的管理，這些不僅關系到退休官員的切身利益，也會直接影響到在職官員的情緒和行為，更關系到整個官制體系的有效運作。

暢通的退出渠道確保了新陳代謝。早在《禮記·王制》中就有“七十致政”的規定，漢代身為太子老師的疏廣、疏受主動向漢宣帝提出退休申請，被認為是“不戀權位”“知足不辱、知止不殆”的榜樣。在古代官制中，致仕并不簡單是一般意義上的年老退休，而是一種“乞休”制度，即自己主動提出退休申請，稱自請致仕。盡管在復雜的官場中，主動提出退休有各種原因和目的，但還是為暢通退出渠道、加速新老更替、維系官場人事動態平衡起到了一定的積極作用。

由于官場中存在各種利益和榮譽，主動申請退休者是少數，更多則戀棧不去，于是采取強制退休的方式，主要做法是將退休制度與考核制度相結合。例如明朝對“老”“病”官員就有強制退休的制度規定。退休待遇與考核掛鉤，不稱職或有過錯者則以原品級退休，如果發現犯罪則要追究相應責任；對退休時9年考滿沒有過錯者嘉獎，給予升兩級退休的優厚待遇。退休前考核，激勵與警示并存的效果很明顯，在拓寬制度渠道的基礎上，引入賞罰機制增加了制度的權威性和生命力，有利于增強在職官員對行為的預期。

在古代官制中還將退休制度與銓選制度相結合，因特殊需要可從退休官吏中選拔人才，使其再次回到官場任職。宋代的起復制度，為退出官場的官員提供了再次供職的渠道。明代銓選中因“急才”和“需缺”進行的“起廢”“添注”的任用方式給退休官員重新回到官場帶來機會。退休官吏被起復任職，從積極意義上講，可以為那些因忤逆權貴、直道難容、志向未遂等各種非年齡原因離開官場的賢能之人，提供再次發揮才能的機會，為選賢任能提供更廣泛、更具有彈性的制度保障，但從消極意義上講，起復退休官員也為各種奔競之徒打開了方便之門。對這一制度的用舍行藏，也體現了執政者的政治智慧。

（作者系中央黨校政法部副教授）