構建科學的權力結構與運行機制

車景華+夏從亞

摘 要：黨的十八大提出反對腐敗，建設廉潔政治。腐敗是公權力的濫用，是權力失去了應有的監督和約束的必然結果。反對腐敗，建設廉潔政治，不僅使權力擁有者不想腐、不敢腐，更重要的是不能腐。因此，就必須強化制約，合理分解權力，科學配置權力，形成科學的權力結構和運行機制。這是權力本質和運行規律的內在規定性，也是建設中國特色廉潔政治建設的必然要求。

關鍵詞：權力結構；運行機制；廉潔政治

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）04-0058-07

反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題[1]。腐敗是公權力的濫用，是權力失去了應有的監督和約束的必然結果。權力為何會失去監督和約束？除卻監督方式和約束形式存在一定漏洞和缺陷外，根本原因還在于權力結構的失當和權力運行機制的失范。換言之，權力結構本身存在著矛盾和問題，權力配置不當，不僅無法形成正常的制約與被制約的權力關系，而且也使權力監督制約機制無法正常運轉，有效發揮作用。監督制約形同虛設，不受約束的權力必然走向腐敗，腐敗就會成為不可避免的邏輯必然。黨的十八大以來，高壓反腐逐步成為政治新常態，“治標”取得顯著成績，但是反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，距離“治本”仍有很長距離，出路在于構建新型的權力結構和運行機制。否則，“權力結構不改，反腐僅能實現近期目標”[2]。因此，徹底根治腐敗，實現廉潔政治建設目標，使權力擁有者不想腐、不敢腐，特別是不能腐，就要像習近平同志多次強調的那樣，“強化制約，合理分解權力，科學配置權力，……形成科學的權力結構和運行機制。”[3]128

一、重構權力結構和運行機制是廉潔政治建設的核心內容

權力結構是指權力系統各部分的搭配和安排，是權力的組織體系以及不同權力之間的相互關系[4]。權力運行機制是指權力系統內部各組成部分之間依據有關法律制度而形成的一種較穩定有效的相互作用的過程和方式[5]。在分權制衡、民主監督理念日益被普遍接受認可的情況下，絕大多數國家的權力主體都盡力避免單一化，走向多元化。重構權力結構和運行機制，就是在這些權力主體之間合理地分配權力，形成有效的均衡制約關系。這個問題解決得好不好，關系反腐敗的最終成效，關系廉潔政治建設的成敗。

（一）科學的權力結構和運行機制是反對腐敗的治本之策，是建設廉潔政治的關鍵

權力需要制約，制約權力的有效方式有多種，孟德斯鳩說過，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[6]用權力制約權力，有兩種途徑，一是權力內部的分權，即在權力母體內再生一個或多個新的權力主體，彼此之間相互牽扯，形成制約，屬于體內循環、同體制約；二是權力外部的分權，就是在原有權力主體之外，培育一個或多個新的權力主體，打破固有的專制獨裁、一家獨大的權力格局，形成多個權力主體彼此之間旗鼓相當，分立對峙的局面，屬于外部監督、異體制約。無論是分權還是育權，無論是同體還是異體，都是要形成新的權力主體。這些權力主體之間要能夠旗鼓相當、彼此均衡，才能形成相互的制約；權力主體強弱不一，力量不均，無法抗衡，權力制約權力就會流于形式。同時還需要構建科學的權力運行機制，保證權力主體之間的制約得以實現，這才是一種科學的權力結構和權力運行機制。其實，分權制衡的思想早在古希臘古羅馬時期就已萌芽產生，歷經不同時期的豐富發展，早已成為西方政治思想家權力制約論的主流和主導，并在近現代被一些歐美國家運用到治國實踐中，演繹成“三權分立”的政治體制機制。盡管分權制衡的思想無法掩蓋其為資產階級服務的鮮明階級性，“三權分立”的政治體制也無法徹底根治腐敗，但它們展現的通過分權實現權力有效制約權力的思想，與我們建立科學的權力結構和運行機制，加強對權力的監督制約的構想，具有異曲同工之處，對我們更好地科學地配置權力，去除權力壟斷和專制，具有十分重要的啟迪意義和借鑒作用。

（二）我國傳統權力結構和運行模式存在弊端

與西方國家大多采用“三權分立”的政治模式來進行國家權力分配不同，作為單一制的社會主義國家，我國國家權力的結構具有黨國融合、中央總攬、眾權合一、政治協商等特點[7]。這種權力結構的形成具有特定的歷史背景，也曾在我國革命、建設和改革發展進程中發揮了積極的作用；但在實踐中又確實存在著黨政不分、權力過于集中等問題。權力過于集中更易于產生腐敗。備受詬病的“一把手”腐敗問題，根本原因就在于權力太過集中，權力主體過于強大，沒有科學的分權機制，沒有形成有效的制約、監督。同樣，從國家和政權層面來講，中國共產黨是唯一的執政黨，具有法定的執政地位，這個毋容置疑，但黨內發生的買官賣官等嚴重腐敗問題也說明，權力過于集中、黨政不分、以黨代政，不能形成有效的制約機制，腐敗問題就無法避免。同時大量實踐還證明，腐敗問題最容易發生在權力運行階段。目前黨政機關權力運行存在的突出問題之一就是權力在運行中缺乏清晰、嚴密的程序性規定，有的雖然規定了權力運行程序，卻不遵守程序，或者隨意減免程序、改變程序，甚至權力運行不透明，增加了腐敗的機會。因此，在構建權力結構的同時還必須改革完善權力運行機制，最大程度地減少權力尋租的機會。

（三）改革是權力結構重建和運行機制重構的必由之路

改革是一場革命。建立科學的權力結構和運行機制，就是要打破現有權力格局和利益格局。這既是一個破舊立新的過程，也是一個利益重新分配的過程，必須通過領導制度、領導體制機制等方面的深層次改革才能實現。如果僅限于現有體制機制內的修修補補，或者滿足于懲處幾個貪官污吏，那么即使再嚴厲，恐怕仍難以根治腐敗多發、高發的問題。新西蘭的杰里米·波普指出，“廉政體系體現了宏觀的改革觀……改革的根本重點應當是改革和改變體制，而不是譴責個人。”[8]瑞典哥德堡大學政治學教授博·羅斯坦也提出，遏制腐敗需要進行間接“大爆炸式”的改革[9]。中國共產黨清醒地認識到了反對腐敗，建設廉潔政治的長期性、復雜性、艱巨性，提出要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。習近平總書記提出了建立科學的權力結構和運行機制的目標任務，并且融入到“四個全面”戰略布局之中，強調“要以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制，增強權力制約和監督效果，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。”有改革的決心和措施，建立科學的權力結構和運行機制，就有了可靠的保障。

（四）建立科學的權力結構和運行機制是中國共產黨反對腐敗、建設廉潔政治的必由之路，也是重要的階段性目標

腐敗問題是一個歷史性的問題，根治腐敗不可能一蹴而就。中國共產黨深刻認識到了反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性，提出要堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間。分析中央領導的有關表述，十八大后通過高壓反腐，老虎蒼蠅一起打，形成“不敢腐”的局面是“治標”，是第一階段的目標，這一階段還要持續一段時間，為“治本”贏得時間。那么下一步，就應當是朝著“不能腐”、“不想腐”的目標努力，進入“治本”的階段。建立科學的權力結構和運行機制，從根本上解決權力分配不合理、缺乏監督制約的問題，既是“治本”的重要舉措，也是這一階段的努力目標。一旦在“不敢腐”“不能腐”“不想腐”上取得壓倒性的勝利，形成十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”的局面，廉潔政治建設的目標就將最終實現。

二、改革傳統權力結構

根據我國憲法規定，國家權力屬于人民，人民代表大會是權力機關，擁有立法權、重要人事的選舉任命權和重大事項決定權；各級政府是國家權力機關的執行機關；人民法院和檢察院是國家的審判機關和法律監督機關。同時，中國共產黨是我國的執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，基于特殊的政黨政治發展路徑，中國共產黨在國家權力結構中處于事實上的決策和領導地位。中國共產黨和各個權力主體分享國家的決策、執行、監督權力，因此，當下我國權力結構的調整也即權力的重新分配，主要是指中國共產黨黨內、黨與其他權力主體以及其他各個權力主體之間的權力分配問題。

（一）執政黨內部權力的科學配置

中國共產黨在國家權力結構體系中的特殊地位決定了黨內權力結構科學化對抑制腐敗的重要影響。黨內的權力主體主要是黨的代表大會、全委會和常委會（簡稱“三會”），由黨代會選舉產生的紀委行使紀律檢查工作。對照“權力來自誰就應該服從誰、對誰負責、為誰服務”的政治權力邏輯特性，目前“三會”之間是一種非正常的“倒運行”權力結構[10]，應當進行重新配置。首先要調整“三會”的職權范圍，黨代會負責審議決策年度大事，全委會負責涉及面廣、重要的單項工作；常委會負責日常工作的研究決策。二是增加“三會”尤其是黨代會和全委會的次數，堅持每年召開一次黨代會，至少三到四次全委會；三是擴大黨代會職權，除了選舉產生同級委員會之外，還可以直接選舉產生同級委員會的常委會和正副書記，對“兩委”工作報告進行審議，行使監督權，同時，可以在會議期間對其選舉產生的“兩委”委員進行罷免和撤換，從而真正體現最高權力機關的地位；四是建立全委會監督制約常委會的制度程序，聽取并審議工作報告，監督工作落實，評議常委會工作人員；五是提升紀委地位，黨的全委會和紀委都是由黨的代表大會選舉產生，所以它們在地位上是平等的，不應當是同級黨委領導紀委，紀委領導體制應是同級黨的代表大會與上級黨的紀律檢查委員會雙重領導，這和現行的接受上級紀委和同級黨的委員會的雙重領導是有本質區別的。同時，現行中央及地方各級黨委的紀委書記都是政治局或常委會常委，自然要接受常委會的領導和約束，顯然不利于紀委對政治局和常委會的監督，也應當有所改變。這種權力配置方式的改革，相信能夠改變黨內權力運行“倒轉”的現狀，更加符合權力授受關系。

（二）執政黨和其他權力主體之間的權力配置

中國共產黨是一個全能型的政黨。“政黨的職能并不局限于治理政黨事務，而往往將政黨事務與國家行政事務直接聯系起來，政黨直接進入到國家行政決策系統并具體組織國家所有行政資源在全社會的配置。”[11]這種以黨治國、黨國一體的權力格局，帶來的最大問題就是黨政不分，實際上是決策權和執行權交叉，難以互相制約和監督的問題。構建科學的權力結構，必須深入推進黨政分開，實現決策權、執行權的適度分離。首先，要合理劃分黨和其他權力主體的職責權限，“把政黨與政府、領導與管理、執政與行政區別開來”[12]。黨主要是政治領導、思想領導和組織領導，具體而言就是管方向、管干部，集中力量管大事。在我國人大是最高權力機關，享有立法權和重要人事任免權，黨要尊重人大權力地位，一定要通過法定程序把自己的主張變成法律法規和政策，而不能以黨代政、以言代法。政府主要是貫徹執行黨的路線方針政策，處理行政事務，接受人大權力機關等的監督，黨不宜過多插手和干涉政府工作，更不宜越俎代庖，沖到一線，讓政府無所適從，降低政府權威；其次，要完善黨委黨組制，通過其他權力主體內部的黨委、黨組的作用，把國家的立法權、決策權、重要人事推薦權和罷免權掌握起來，從而實現黨的領導。比如黨對政府工作的領導，一方面通過人大的監督，“加強人大的地位，發揮人大機關的立法提案、司法審查、人事任免、政策質詢、預算審批的功能，以便使人大成為控制政府行為的重要機構”，“起到民意機關平衡制約其他權力機關的功能”[13]，另一方面通過政府黨組來實現，發揮政府黨組的領導核心作用，把黨的意圖貫徹進政府工作安排，從而實現對政府的領導。黨同法院、檢察院等法律審判監督機關以及其他社團組織的關系也應按照這樣的思路展開。再次，還要規范黨政機構的設置，切實解決黨政機構職能重疊交叉問題，避免屬于政府職責范圍內的事務或業務由黨的部門包辦或過多插手。長期以來，黨的各級政法委領導司法機關，通過所謂的“聯合辦案”等一定程度上影響和限制了司法審判和監督的獨立性和權威性。再如，我們提出黨管人才，黨委組織部抓，人社局也抓，越到基層工作越具體、越趨同，造成政出多門、效率低下、資源浪費和機構臃腫，基層疲于應付、無所適從。類似這些機構和職能應從黨委序列中剝離出去。

（三）政府機關內部的權力配置

政府部門享有行政權，可以對“社會價值進行權威性分配”，具有攫取更多社會資源的能力和動機，目的卻并不必然是公共福祉。既如此，也必須對行政權進行合理分配。要遵照科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監督的基本準則，對政府內部的權力進行合理配置，形成適當分權、互相制約的格局。一要合理分解和組合各權力主體，使之相互制約，避免權力過分地集中在某一部門，出現“弱政府、強部門”的現象，部門權力也要避免集中于某個環節，集中于少數人以至一個人的現象。二要科學界定各權力機構（部門、崗位）的職能和作用范圍，清晰權力界限，防止有利可圖的爭著插手，無利可圖的相互推諉，甚至變服務為“管”、“卡”，故意設租、敲詐勒索等現象的發生。特別要減少行政部門自由裁量的空間，控制越權行為。三要強化權力集中、腐敗易發的關鍵崗位人員的輪換。中國是典型的“處長政治”、“科室政治”，官小權大的現象比比皆是，這些崗位可以說是整個政治生態系統的“細胞”，直接影響整個政治肌體的健康狀況。因此應該加強對這些崗位和權力的管控，通過制度化的措施，實現人員的嚴格選拔、嚴格管理和定期輪換。《聯合國反腐敗公約》也明確規定，“對于擔任特別容易發生腐敗的公共職位的人員，設有適當的甄選和培訓程序以及酌情對這類人員實行輪崗的適當程序”[14]。

（四）政府權力機關與市場之間的權力配置

上述無論是黨內、政府內部還是黨政之間的分權，在黨國一體的格局下，還都局限在體制內的范疇。但僅靠體制內的權力相互牽制并不能有效防止獨裁政治和權力濫用現象的出現。西方國家近現代史上腐敗叢生的事實同樣證明了體制內分權效力的有限性。事實上，權力并不僅僅局限在黨和政府，“全能黨”、“全能政府”的弊端也顯而易見，還存在執政黨和政府不該管、管不了、管不好的事務和領域。在資源短缺的計劃經濟時代，政府權力集中，基本無法避免腐敗的產生。市場成為資源分配的決定性因素之后，政府作用減小，但受利益驅動或是工作慣性的影響，仍然還存在政府部門不愿放棄手中權力，仍然通過各種方式干預市場，向市場“設租”、“尋租”的現象。這就需要合理配置政府與市場的權力，進一步簡政放權，讓權于市場、讓權于社會，把政府不該干、干不了、干不好的讓渡給社會、歸還給市場，保持政府和市場、權力和利益的合理距離。首先，壓縮政府干預市場范圍，市場作用發揮充分的領域，政府就要主動退出，不應采取任何形式的干預；凡是市場力不從心的，則以政府干預為補充，但仍然要堅持企業主體、政府推動、市場引導、依法處置的原則，而不是越俎代庖，一哄而上。其次是排查政府權力清單，減少政府審批項目，定出具體指標，定出時間進度表，讓社會監督。再次，是減少政府支配的資源量規模，保持在適度合理的水平上，而且主要集中在公眾公共服務領域。即使政府支配的資源，在具體分配時，也要采取競爭性的方式進行，發揮第三方評估的作用，做到公開透明，減少暗箱操作，不給權力尋租以機會。

三、改革傳統權力運行機制

權力結構調整到位，還需要科學的運行機制保障權力不越位、不出軌、不被濫用。這就需要做到權力運行的法治化、民主化、公開化、程序化，對權力運行實行責任追究和全方位的監督。

（一）權力運行的法治化

法律是公共利益的守護神，維護的是社會公平正義。《憲法》規定，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”作為執政黨的中國共產黨，也必須在憲法和法律的范圍內活動。而腐敗行為的發生往往是漠視法律、踐踏法律、以權代法、濫用權力的結果。遏制腐敗，就必須保證權力運行法治化，把“權力裝進制度的籠子里”，讓權力在法治的軌道里運行，就是要做到堅持依法治國、依法執政、依法行政。首先，要對權力機關做到職權法定。積極推進規范政府權力運行的法律法規建設，做到政府權力的取得、設定、行使、方式和基本程序都由法律法規加以明確規定，明確行政機關不得法外設權，遵循“法定職責必須為、法無授權不可為”的原則，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定；其次，要推行政府權力清單制度，“什么是公權，什么是私權，要分開，不能公權私用”[3]129，堅決消除權力設租尋租空間。加強對政府內部權力的制約，對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證決策科學，防止權力濫用。再次，要加快反腐敗立法進程，對公共財政、政府采購、教育衛生、工程建設、公正司法等腐敗問題易發多發領域以及社會領域，盡快出臺相應反腐敗法律法規，在此基礎上，制定國家反腐敗基本法。最后要嚴格執法，抓好落實，不能讓法律成為“稻草人”，形成“破窗效應”。

（二）權力運行的民主化

憲法規定，我國國家機構實行民主集中制的原則。這一原則也是中國共產黨的根本組織原則。這一原則把發揚民主和集中統一領導有機結合起來，“是關住權力最強、最嚴、最好的制度籠子”，能有效地防止目前多發的權力過于集中和“一把手”腐敗問題。權力運行中貫徹執行民主集中制，必須遵循“決策權屬于集體，執行權屬于個人”的工作原則：一是堅持集體領導，堅決打破一把手說了算、一個人說了算的局面，重大問題必須集體討論、研究、決定，領導班子成員都是平等的，表決時一人一票，少數服從多數，而不是個人或少數人拍板。二是實行分工負責，領導班子成員在職權范圍內獨立開展工作，不受一把手和外界因素的干擾。做到上述兩點，還需要一些保障措施，一是對一把手限權，主要是限制其分工不能太多，也不能全是人事、財務、招投標等實權部門；改變集體決策重大事項的程序，嚴禁一把手事先和其他班子成員“個別醞釀”，搞所謂的“統一思想”，禁止一把手率先表態；上級組織部門在干部考察時，不單獨聽取一把手意見，所有班子成員意見一視同仁。二是明確一把手和副職職權范圍，哪些是一把手應該干的，哪些是副職應該做的，一目了然，目的是避免一把手干涉副職工作，影響副職的執行權，破壞分工負責。列寧曾經指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領導而沒有分工負責，那就會成為最壞的制度，出現最糟糕的情況[15]。

（三）權力運行的公開化

“陽光是最好的防腐劑。權力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。”[3]126權力在陽光下運行，沒有暗箱操作，也不敢有權錢交易，腐敗自然會消除。實現權力運行的公開透明，必須做到權力運行的結果公開、過程公開和邏輯公開。權力運行的結果公開是指權力主體定期向外界公布所作出決定或決策的基本內容；過程公開是指權力主體向外界公開權力運行結果的產生過程。邏輯公開是指權力主體向外界公開制定某項政策、作出某種決定的理論基礎、法理依據和價值追求[16]。在實踐中，權力運行公開要堅持“應公開全公開”和“可公開全公開”的原則，充分考慮群眾的實際和需求，群眾最關心什么，黨和政府就要公開什么。為此，一是要對權力主體的職權進行全面梳理、逐項審定，除涉及國家秘密及其他依法不予公開的事項外，一律編制《職權目錄》，形成清晰的“權力清單”，向社會公布，確保每一項職權都有章可循、有據可依，限制自由裁量空間，消除權力邊界的模糊；二是要向社會公開相關事項的辦理主體、調劑、程序、期限以及監督方式等，特別是關鍵權力如“三重一大”事項（重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用）要作為公開的重點。三是要利用現代信息技術和科技手段，提高群眾獲取信息的便捷性。發揮互聯網作用，依托電子政務、智慧城市建設，建設政府數據開放服務平臺[17]， “全面系統展示各類公開信息，努力做到行政權力網上運行、政府信息網上公開、行政活動網上可視、權力行使網上監控。”[18]四是擴大公開的范圍和層級。2010年以來，中央在縣一級進行了權力公開透明運行試點，取得了經驗，下一步還應在更高層次、更大范圍內推行，最終實現整個國家權力、黨的權力運行的公開透明。

（四）權力運行的程序化

程序是權力運行的軌道，也是權力效能發揮的保障。程序正義論有句名言，“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現。”（Justice must not only be done， but must be seen to be done.）馬克思也說過，“不僅探討的結果應當是合乎真理的，而且引向結果的途徑也應當是合乎真理的。”[19]運用到權力制約上，就是任何權力運行都必須遵循一定的程序，沒有法治化、科學化、透明化的程序做保證，即使權力運行的結果公正，也是不可取的。反之，只要權力運行程序正確，即使結果不能令權利客體滿意，也是能夠被接受和認可的。因此，程序化是權力運行本質規律的內在要求，是建立科學的權力運行機制的必然選擇。目前我國權力運行存在的突出問題之一，就是“權力運行缺乏清晰、嚴密的程序性規定；有的雖然規定了權力運行程序，卻不遵守程序，或者隨意減免程序、改變程序，甚至權力運行不透明，制造腐敗機會。”[20]要消除這種現象，就必須實現權力運行的程序化。首先要“確權”，即明確設定權力運行的主體、依據、標準、時間、步驟、方式等，按照方便群眾、簡化細化、易于操作、確保剛性、保證效率的原則進行，使權力運行的各個環節明確具體、簡潔易行、相互銜接、環環相扣、有序展開。其次要“限權”，即限制權力運行的自由裁量權，權力運行程序一旦確定，任何人都不能隨意更改、增刪內容，為此應當努力做到程序法定，即以法律的形式將有關權力運行程序固定下來，違反程序即違法，從而提高權力運行程序的權威性，讓權力的主客體皆有所忌憚。再次，要加強電子政務建設，全面推行網上行政審批，把審批事項、審批程序、申報條件、辦事方法、辦結時限、服務承諾等在網上公布，實行網上公開申報、受理、咨詢和辦復，這樣不僅可以提高權力運行效率，而且可以有效減少權力運行的隨意性，“有效防止審批腐敗，實現廉潔審批。”[21]

（五）權力運行的社會化

權力運行社會化是指權利客體在參與權力實施過程中，與權力主體進行雙向互動，推動權力依法依規運行，防止權力在運行過程中背離和侵害權力授予方的利益。權力運行社會化使權力不再僅僅是屬于少數權力主體的專利，而是大多數社會成員包括權力客體參與其中的事情，從而使權力運行撕去神秘面紗，拆去隔離民眾的藩籬，走出高墻大院，走進民間，直接接受社會的監督和大眾的檢閱。從這個意義上講，權力運行的社會化就是讓社會大眾在參與中監督權力運行，是一種參與式的監督和治理，是比權力運行公開化更直接、更有效的一種監督制約權力運行的方式，作為體制外的監督方式，它與黨內監督、人大監督、民主監督、司法監督、審計監督等體制內監督一起，共同構成權力運行的監督制約體系。實現權力運行的社會化，一是要建立民眾參與權力運行的渠道，從決策階段開始，吸引民眾參與，擴大民眾知情權、監督權和建議權，同時構建制度化的對話式參與機制，創設民眾與權力機構對話的機會，直接反映意見建議。許多地方開展的電視問政、網絡問政、在線聽證以及“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”的“三民”活動，就是這種權力運行社會化的成功實踐。在自媒體、大數據迅速發展的今天，除了面對面的交流外，網絡互動平臺也為社會參與權力運行提供了便利。二是要積極地培育壯大社會組織，以組織的形式參與權力運行，可以形成對權力更加強有力的監督和制約；三是要建立權力運行的社會評價制度。權力運行效果如何，關鍵看權力客體是否滿意。最有效的是當下興起的第三方評估，這種評估方式不僅專業而且中立、客觀，因而可以更加全面、真實地評價權力運行的效能。

（六）權力運行的責任追究制

權力總是和責任相對應的。“在民主政治體制下防止權力濫用所必須依賴的基本原則在于：假如主權者要想有效地掌握控制權力，則對于一個機構的任何授權，必須同時課以相應的責任。”[22]建立責任追究制，是保證權力主體正確行使權力的關鍵。改革開放以來，我國逐步認識到責任制度在民主政治中的重要地位，開始不斷建立健全官員責任追究制度，取得了顯著成效。特別是2003年的“非典事件”的問責，極大地推動了權力運行責任追究制度在我國的正式確立。黨的十八大以來，《中國共產黨紀律處分條例》等“史上最嚴”黨內規章的出臺，進一步完善了權力追究制。但從更高標準來看，我國責任追究制依然存在法律環境不健全、制度創新不夠、問責體系不健全等問題。推進責任追究制度建設，尚需從以下幾個方面加大力度：一是進一步完善責任追究法律依據。到目前為止，我國還沒有關于責任追究的專門法律，一定程度上也影響了責任追究制度發展的進程。要將責任追究以法律形式予以確立，“明確責任追究的主體、范圍、客體、責任方式、期限、程序、賠償等事項，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行體制，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行。”[23]二是探索責任追究的制度創新。比如責任追究制度不能僅僅針對官員個人，還應當針對黨政領導集體，一些重大決策按照民主集中制原則集體作出，如果出現失誤，包括“一把手”在內，整個領導集體都要追責。所以有學者提出實現民主集中制向民主集中負責制的轉型，“防止出現僅行使權力而不履行責任，或者以集體領導之名而不承擔具體責任之實，乃至有組織地不負責任等脫責情況，建構組織與決策主體的公共利益與公正性基礎。”[24]三是完善責任追究體系。責任追究的主要形式是執政黨或行政系統內部的責任追究，還需要其他責任追究形式予以補充，包括社會公眾對政府及其官員的責任追究、人大代表對政府及其官員的責任追究、執政黨和民主黨派對政府及其官員的責任追究、新聞媒體對政府及其官員的責任追究、司法機關對政府及其官員的責任追究等。四是制定責任追究機制的實施細則，對原則性的規定進行細化，比如劃清黨政領導、正副職、不同層級、不同崗位之間的責任，減少職能交叉、責任不清、權責分離現象，形成完整的責任鏈條，這樣既便于追究責任，也便于被問責對象申訴，同時便于群眾監督。

參考文獻：

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Abstract： Report of the 18th Party Congress says that it is necessary to combat corruption and promote political integrity. Corruption is the abuse of public power and the inevitable result of power without supervision and restraint. Combating corruption and promoting political integrity must make power owners "dare not， and don't want to be corrupt"， especially "cannot to be corrupt". The effective way is to strengthen power constraints， decompose power reasonably， distribute power scientifically， and build scientific power structure and operation mechanism. This is the inherent regularity of the nature and law of the running of power， and is also the requirement for promoting political integrity with Chinese characteristics.

Keywords： power structure； operation mechanism； combating corruption； promoting political integrity

責任編輯：翟 祎