城鄉一體中的治理合流

姚尚建

〔摘要〕 建立什么樣的城市既是一個國家治理中的政策設計問題，也是一個社會治理中的路徑選擇問題。由地方政府發起的特色小鎮建設，既是一個地方城市化政策的先行嘗試，也是不同地方政府間治理協同的過程。在特色小鎮建設的推進中，還同時面臨著市場本位和國家本位的博弈。總體上看，特色小鎮不但應該納入國家城市化的總體戰略，也應該尊重地方政策創新的積極成果，在城鄉治理合流中實現產業轉型、人口導入和文化傳承的功能融合。

〔關鍵詞〕 城市化；政府協同；特色小鎮；功能重疊

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）01-0045-06

“亞洲是地球城市革命的最前沿。2010-2035年，亞洲將新增10億城市人口，大約占此間全球新增城市人口的60%之多。據聯合國估計，到2050年，亞洲地區的城市人口將達到35億……一半的亞洲新增人口將分布在規模不到50萬人的城市當中——這些城市的名稱及其現狀仍鮮為人知，即便是主流的研究機構也知之甚少。”〔1〕作為世界上人口最多的國家，中國城市化的政策一直有一個持續調整的過程。這一調整既涉及到城市化政策的目標和路徑設定，還包括城市化政策的政府間關系、政府與市場關系的持續性平衡。作為城市化政策的一個組成部分，“特色小鎮”的方案設計顯得尤為突出。

一、政策的發起：特色小鎮的功能定位

2015年4月22日，《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（下文簡稱《意見》）提出：力爭通過3年的培育，規劃建設一批產業特色明顯、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態環境優美、多種功能疊加的特色小鎮。〔2〕但是在《意見》中，“特色小鎮”既不涉及行政區的調整，也不是現有國家城市體系的組成部分，因此“特色小鎮”既是地方政府城市政策的組成部分，也是地方政府產業政策的重要內容。

首先，特色小鎮的多元功能。《意見》認為，特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區。在“特色小鎮”的政策設計中，時任省長李強坦言受到了國外相關小鎮的啟發，他撰文列舉了國外一些知名小鎮，如“瑞士的達沃斯小鎮、美國的格林威治對沖基金小鎮、法國的普羅旺斯小鎮、希臘的圣多里尼小鎮等，雖然體量都不太大，但十分精致獨特，建筑密度低，產業富有特色，文化獨具韻味，生態充滿魅力，對浙江優化生產力布局頗有啟迪。”〔3〕

因此，從政策制定者角度，特色小鎮首先是經濟轉型的產物，承擔著產業升級與轉型的重任。2015年的浙江省政府工作報告明確要在全省建設一批聚焦七大產業、兼顧歷史經典產業、具有獨特文化內涵和旅游功能的特色小鎮，以新理念、新機制、新載體推進產業集聚、產業創新和產業升級。〔4〕作為特色小鎮政策的執行者，浙江省發改委副主任翁建榮認為，小鎮正是有效投資的重要抓手，原則上，每個特色小鎮3年內要完成固定資產投資50億元以上，以100個小鎮計算，3年累計可完成投資5000億元以上。〔5〕因此，經濟功能是特色小鎮的首要功能。

其次，特色小鎮的功能疊加。除了產業功能的優先性，由省級地方政府驅動的本次城市化戰略還承載著文化與社會的功能。根據有關政策，特色小鎮是產業、文化、旅游和一定社區功能的疊加，既立足自己特色產業基礎，培育出獨特文化，又衍生出旅游功能以及必需的社區功能，三者是“聚合”的化學反應，是有機的統一。〔6〕同時值得關注的是，在浙江省的方案中，由于特色小鎮一般選址都位于城鄉接合部，是連接城鄉的重要節點，小鎮都要按照景區來打造，歷史經典特色小鎮更直接承擔著對傳統歷史文化的傳承。〔7〕因此，不難看出，浙江省首倡的不足3平方公里的“特色小鎮”將承擔著經濟轉型、文化傳承和社區治理的三項功能。

從文獻角度，“特色小鎮”首先發軔于浙江，因此近兩年在浙江省形成了研究的集聚，但是由于特色小鎮處于起步階段，尚未形成普遍性的經驗和研究結論，因此我們還無法分析特色小鎮如何實現功能的疊加。根據目前的進展，在特色小鎮的早期發展中，產業功能往往被地方政府優先考慮。2015年6月16日，杭州市西湖區人民政府辦公室發布《關于加快推進云棲小鎮建設的政策意見（試行）》，從鼓勵企業落戶、鼓勵企業發展、鼓勵人才引進、鼓勵企業創新、鼓勵企業貢獻、鼓勵配套服務等六個方面對特色小鎮的經濟發展進行了保障〔8〕，再次凸顯了特色小鎮的產業功能。當然，根據云棲小鎮的規劃，浙江西湖高等研究院和西湖大學將落戶小鎮，有望補充小鎮的文化和社區功能。

第三，特色小鎮的功能異位。在特色小鎮的規劃中，多元的功能是小鎮的重要特色。根據杭州市西湖區云棲小鎮的網站，小鎮“是西湖區計劃依托阿里巴巴云公司和轉塘科技經濟園區這兩大平臺，把杭州轉塘科技經濟園區打造成一個以云生態為主導的產業小鎮。”〔9〕類似的介紹還存在于夢想小鎮、基金小鎮等。

但是，產業導向的小鎮建設如何提升其文化與社會功能？在杭州已有的特色小鎮建設中，舊民居、舊廠房乃至舊鐵爐等多被保護下來，通過形式的改造使之具有現代功能。可以設想的是，小鎮建設試圖通過文化功能的固守來否定小鎮的單一產業功能，從而使小鎮避免產業區的復制；但是從歷史文化傳承來看，這些保護下來的歷史建筑通過功能性的改造，并非全部為原住民原地安居而準備，從而割裂了歷史與現實的重要聯系；同時，由于小鎮居民多為企業工作人員，其居住于小鎮的公寓中，從而形成了基于職業的社會聯系，但隨著婚育年齡的到來，小鎮的從業者對于基于家庭的社會聯系會日益迫切，那么小鎮有限的面積規劃何以解決小鎮成長的生活壓力？

二、政策的展開：特色小鎮的府際互動

特色小鎮無疑是地方政府先行城市化的積極嘗試，浙江省提出特色小鎮建設很快引起了省內外強烈的政策關注。從政策推進角度，2015年6月，浙江省首批37個特色小鎮創建名單公布，2016年7月1日，中央政府肯定了浙江省的政策創新，住房與城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，在全國推廣浙江省的相關經驗。

首先，浙江省域內地方政府的積極響應。2015年，伴隨著《意見》的下發，浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議制度隨之建立，并由該省的常務副省長擔任召集人，2016年1月，第二批省級特色小鎮創建名單公布。基于中國政府權力結構的縱向分布，下級政府既服從本級人大，同時服從上級政府，因此當特色小鎮成為浙江省政府的政策目標時，下級政府的積極響應便不難理解。在省級特色小鎮名單出臺之后，地市級特色小鎮的建設迅速啟動。如紹興市在2015年11月公布了首批33家市級特色小鎮名單，溫州市則在2016年4月公布了21個市級特色小鎮名單；與地市級特色小鎮建設同時啟動的還有縣級小鎮，例如縣級寧海市迅速確立了特色小鎮建設“369”計劃，該計劃明確，到2020年力爭建成省級特色小鎮3個、市級特色小鎮6個、縣級特色小鎮9個。〔10〕

因此，浙江省的特色小鎮政策首先得到了省內市縣的普遍響應。特色小鎮根據其投資規模分為三等，下一級特色小鎮在通過評估后自愿上報上一級特色小鎮，以爭取上一級政府的政策和資金支持，從而形成省級政府以下市、縣政府的政策一致；同時在特色小鎮的政策促進中，上級政府是特色小鎮的政策效果評價者和財政資金撥付者，從兩個角度強化了指導性政策的剛性約束。

其次，中央政府的局部修正。作為地方政府先行先試的城市化政策，浙江省首倡的特色小鎮在中央政府層面得到了鼓勵。2016年2月，國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，強調加快培育中小城市和特色小城鎮，提升縣城和重點鎮基礎設施水平，加快拓展特大鎮功能，加快特色鎮發展，培育發展一批中小城市，加快城市群建設。住房與城鄉建設部、國家發展改革委員會、財政部聯合發布的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》則確定到2020年，全國將培育1000個左右特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。

但是需要指出的是，中央政府所提及的小鎮與浙江省的提法有所差異，中央政府認定的特色小鎮被納入全國城鎮建設體系中，因此特色小鎮原則上被明確為建制鎮（縣城關鎮除外），并優先選擇全國重點鎮開始試點；在治理結構上，國家級方案提倡鎮村融合發展，從而部分修正了浙江省方案中的非產業區和非行政區的提法；從管理體制上，浙江省方案中由省發改委牽頭的政策設計與推進在中央層面已經具體轉為國務院住建部管理。2016年8月3日，住建部村鎮司下發《關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》，在全國推薦首批159個國家級特色小鎮，其中浙江省獲得指標10個，排名第一。〔11〕 10月14日，首批127個特色小鎮獲批，其中浙江省杭州市桐廬縣分水鎮等8個建制鎮獲批第一批中國特色小鎮。

第三，其他地方政府的審慎參與。住建部村鎮司司長張學勤表示，特色小鎮建設是統籌城鄉發展的重要載體。特色小鎮建設，不僅有利于促進特色鮮明的產業形態發展，增強小鎮吸納周邊農村剩余勞動力就業能力，同時也有利于改善村鎮基礎設施建設，彰顯當地特色傳統文化，有效帶動村鎮經濟社會文化協調發展。〔12〕因此在中央政府推進小城鎮建設以后，一些省級政府開始響應。如2016年7月，西部地區的甘肅省就宣布將用三年時間建成18個省級特色小鎮。

目前來看，大多數省份尚未啟動特色小鎮建設，但是一些橫向的對等制度學習已經進行，根據媒體報道，2016年3月14日-17日，山東省平度市（縣級）市長莊增大赴浙江8個縣市區考察學習特色小鎮建設〔13〕；7月18日，江蘇省鎮江市（地級）市長朱曉明則率鎮江市考察團赴杭州考察。〔14〕可以設想的是，在中央政府的行政指導下，越來越多的省級政府將通過制度建設、資金保障形成對中央政策的呼應。但是由于中央政府相關政策的局部修正，浙江省以外區域的特色小鎮建設有可能在現有行政區中進行，即拋棄浙江省政策方案中的“非行政區”的表述，從而使“特色小鎮”演變為“小鎮特色”。

三、政策的沖突：特色小鎮的路徑差異

從城市史的角度看，近代城市既是工商業的成果，也是治理轉型的重要載體。在特色小鎮的政策設計中，行政區與產業區的關系值得關注。如果過分強調行政區，意味著在現有的行政體系之外增加新的城鎮行政組織；如果過分強調產業區，那么則可能形成新的遍地開花的開發區，對耕地保護、生態平衡等形成新的壓力。正是基于不同的政策考量，特色小鎮是城市化進程中非連續性、過渡性政策手段。

首先，城鎮建設的國家意志。特色小鎮是村莊的工業化還是工業城市的鄉村化？大量關于特色小鎮的政策設計并沒有給出清晰的目標。浙江省方案中的否定性的非行政區和非產業區的小鎮定位仍然要直面行政權力與市場權力的交織。應該看到的是，我國的城市化政策基本上在21世紀初開始大規模啟動，時任國務院總理朱镕基在《2001年政府工作報告》“加強農業基礎地位，努力增加農民收入”部分，就提出要發展小城鎮，繁榮小城鎮經濟，積極穩妥地推進城鎮化，拓寬農民的就業空間和增收渠道。《2002年政府工作報告》則在報告的第二部分“加快農業和農村經濟發展，努力增加農民收入”中提出，加快發展農村二、三產業。引導鄉鎮企業加快結構調整、技術進步和體制創新，提高發展水平，清理、取消不合理的限制和亂收費，為農民進城務工經商提供方便，切實保障他們的合法權益；同時，要加強管理和引導。積極穩妥地推進城鎮化，促進農村勞動力向非農產業轉移。

不難看出，城鎮化作為一項公共政策，是以促進三農發展、實現農村勞動力轉移為目標的。到2012年，按照常住人口計算，我國城市化率已經突破50%，但從戶籍轉移數據來看，城市化率尚低于這一數據。戶籍制度的限制與大城市的承載力使中小城鎮成為中國城市化體系的重要組成部分，也使一些小城鎮成為大中城市與鄉村的過渡地帶，如果用一個相對規范的詞語來概括，可以把這類過渡性的城鎮定義為“村鎮”。

其次，市鎮建設的地方目標。在城市化的路徑設計上，在經濟發達區域，地方政府往往側重于市鎮的建設而非村鎮建設，市鎮建設可以提升工商業的空間，騰挪出大量的農田，從而使地方政府在嚴格限制的耕地紅線之下獲得最大土地收益。2010年12月，在中心鎮培育工程的基礎上，浙江省政府出臺《關于開展小城市培育試點的通知》，將培育小城市作為推進新型城鎮化的重要途徑。在《浙江省人民政府辦公廳關于印發2011年全省中心鎮發展改革和小城市培育試點工作要點的通知》中，提出要加快促進人口集聚。積極推進戶籍制度改革，加快推進農村土地綜合整治，深入推進農村宅基地換城鎮住房改革，促進農村人口就近有序向小城市培育試點鎮轉移。全年27個小城市培育試點鎮建成區新增常住人口24萬人，建成區常住人口集聚率平均提高2個百分點以上。因此不難看出，現有特色小鎮的建設既不同于國家戰略中的村鎮建設，也不同于浙江省后來升級版的小城市建設。

國家的城市化路線具有很強的政策指導性，在單一制權力結構中，地方政府在城市化政策執行中的制度空間相對狹小，但是必須看到的是，巨大的經濟、社會與地理差異使全國執行單一的小城鎮建設思路存在不足。浙江省處于沿海經濟發達區域，其城市化政策既要關注農民的轉移，也要關注經濟的全球化戰略。在地方政府看來，特色小鎮可以作為國家城市化戰略的一種補充形式。當然，特色小鎮的規劃正在直面大都市的興衰，在席卷而來的全球化經濟面前，特色小鎮不僅僅承載著地方產業升級的功能，也有可能承載著國際性城市的建設功能，“城邦不會卷土重來，但是從未來的發展前景上看，較小的城市有能力相對快速地利用各種機會，使其日益國際化。”〔15〕

第三，特色小鎮的動力差異。國家意志與地方目標的差異性使得特色小鎮建設充滿了更多變數。在城市政策體系中，特色小鎮將在一定時期處于角色模糊的邊緣地帶。其實浙江省視為樣本的國外小鎮大都是小型城市，具有完整的政治權力結構和自治傳統，在這些國外城市中，產業功能是逐漸附著于已有的城市之上的；而浙江省的方案中以不改變中國現有城市權力結構的方式，通過產業轉型完成特色小鎮的建設，有可能形成城市膨脹的政策憂慮；因此從特色小鎮自身發展來看，既要直面來自中央到地方的行政動力，也要關注市場力量。從行政動力的角度，政府將在資金扶持、風景區審批、產業政策等方面予以引導；從市場動力的角度，利潤的驅動將使一些企業選擇入駐或離開小鎮。

“城市是個有邊界的空間，其居住密度極高，人口相對眾多且具有文化方面的異質性。”〔16〕產業往往與人口相連，人口集聚就必然形成城市，就必然形成城市文化與生活。在行政與市場雙重作用下，特色小鎮的過渡性質將日益清晰：從行政權力的角度，小鎮的行政化可能是一種趨勢，只要達到特定的居住人口規模和密度，新的城鎮設置就存在可能；從市場權力的角度，特色小鎮如果不能形成社區，小鎮就不能避免產業區的演變，從而成為一個個小型開發區的翻版；當市鎮逐漸形成一定的人口集聚時，小鎮的社會功能就必須提升，并將成為小鎮持續發展的動力，對更多的公共服務與私人服務的訴求將成為小鎮面臨的新的動力。

四、政策的優化：特色小鎮的治理合流

一般而言，城市研究往往包括城市規劃、城市建設和城市治理三個維度。在城市規劃與城市建設中，既面臨著人口、產業的制度設計，也面臨著國家本位、市場本位的路徑選擇。在城市化進程中，城市、小城市、小城鎮、特色小鎮的定義的模糊性，既導致了不同層級政府城市化政策的碎片化，也混淆了城市化進程面臨的共同議題，從而導致政策目標的非連續性，并深刻影響著城市化的路徑選擇。因此我們認為，在城市化政策的優化中，一體化的城市治理有可能消解城市化進程中的路徑沖突，實現特色小鎮城市化進程中的空間彌合。

首先，特色小鎮規劃中的地理空間融合。中國的城市化進程面臨著地理學意義上的城鄉分離，但是在上個世紀80年代以后，城市的經濟發展帶來農業人口的轉移，從而瓦解了中國傳統的農業社會的地理空間布局。“在中國，數百萬的人們正從他們長期居住的地方拆遷轉移出去……在資本和國家的指令下，城鄉間曾經存在的清晰劃分會逐步消退，成為一種地理發展不均衡的相互滲透空間。”〔17〕

地理空間的混合模糊了城市與鄉村的邊界，也模糊了城市發展與鄉村發展的差異性。上個世紀80年代以來實行的“市管理縣”體制賦予了城市政府的領導權力，也賦予了城市發展的優先地位。應該看到的是，上個世紀80年代實施的這一城市優先發展政策并沒有消弭恩格斯所強調的城鄉對立，正相反，由于中國農村的依附性生產，城市的繁榮加速了農村的凋敝，大量資本、技術、人口涌向城市，城市也通過邊界蔓延的方式吞噬農村的土地。

但是特色小鎮的空間分布不同于傳統的鄉村空間的零散分布，也有別于城市的空間分割。根據規劃，特色小鎮多分布在城市邊緣區域，甚至深入鄉村，由于土地使用面積的剛性約束以及對特色小鎮的風景區標準的要求，這些不足3平方公里的小鎮通過在鄉村中植入城市地理要素，從而疏解城市鄉村的空間隔離。對于城市來說，產業結構的整合可以系統析出城市經濟要素，降低產業在大城市內部運作的空間成本。

其次，特色小鎮建設中的社會空間融合。前文已經分析過，城市化意味著農業人口的進入城市，意味著空間與產業結構的集聚與轉型，也意味著城鄉關系的持續調整；但是經濟空間的關注無法取代城市本身的人口聚集以及由人口聚集帶來的公共生活的改變，有學者鮮明指出：“經濟增長，產業發展，從根本上都只能從手段的意義上來理解，都必須服務于改進提升人（首先是作為小鎮主人的居民）的生活、人本身的發展這一根本目的。”〔18〕

在經濟學意義上，空間的不平等既包括城市的不平等，也包括區域的不平等。“城市不平等的一個最基本的檢驗標準是城市—農村工資差距。由于城市工資一般高于農村，城鎮化在城市與農村以及不同規模的城市之間的工資和收入上導致了空間不平等。”〔19〕經濟的不平等背后是社會政治的不平等，因此在一定程度上，城市發展就是克服社會不平等的過程。與古典時期城市空間的差異不同，今天的城市社會的空間差異既體現為權力的空間分布差異，也體現為空間的居住甚至生活的隔離，體現為不同生活空間對于城市資源占有的差異。而特色小鎮居于城市的邊緣地帶，可以遠離權力的中心，有可能通過構建開放的空間來實現社會的融合。

第三，特色小鎮治理中的政策工具融合。羅伯特·L.西蒙曾經這樣反思公共政策：“針對每一個案例，讓我們都問三個問題：（1）這項政策構成對自由的干預了嗎？（2）這項政策使用國家壓制了嗎？（3）這項政策合理嗎？”〔20〕這樣的反思同樣適用特色小鎮的政策設計。我們認為，相較于特色小鎮的規劃和建設滯后，更重要的問題是小鎮的治理。

在中國傳統的農業社會體系中，城市往往是政治的堡壘，今天的中國城市經過市場化的改造已經日益擁有更多的經濟屬性，但是從治理模式來看，城市治理依然屬于城鄉合治型。在這一模式中，居民或居城市，或在鄉村，在國家機器面前并無差異，工業政策多在城市實施，農業政策則在鄉村進行；但是在這一體系中，存在身份的巨大差異，城市居民購買農村住宅、農民轉為市民則面臨諸如戶籍、土地等難以逾越的制度高墻。基于身份的差別管理阻礙了城市化的進程，也阻礙了城鄉融合的路徑。

城鄉治理的困境在于如何實現資源配置的正義性，但是在今天的城市治理研究中，資源的分配恰恰是一個普遍性的難題，哈維深刻地指出：“對城市共享資源的思維方式已經陷入到一組非常狹隘的假定中，這些假定很大程度上源于英國中世紀末期出現的圈地運動。所以，常常在私人財產和專制性的國家干預之間采用非此即彼的思維方式。”〔21〕在中國，在城市化的促進措施中，也遭遇類似的問題。隨著農村土地流轉等確權政策的實施，一些城市的吸引力開始下降，城市化與逆城市化在許多地區并存，這些變化就呼喚著政策工具的多維變化。我們認為，特色小鎮的推出可以在政策工具上有效克服哈維提及的思維定勢，特色小鎮面臨的一個課題就是在不改變土地屬性、身份屬性的前提下，如何推進城鄉資源的有效共享，實現邊緣性城市的治理合流。

結論

“城市在其完整的意義上便是一個地理網狀物，一個經濟組織體，一個制度的過程物，一個社會戰斗的舞臺，以及一個集合統一體的美學象征物。”〔22〕無論以什么名義，任何小鎮的出現都可能伴隨著上述特征的結合。由于城市附著了人口與公共生活，因此任何城市化的政策創新都必須關注人的因素，“城市化促使人們相信，存在著一種可經確認的城市文化和一種特定的城市生活（或感受）的方式，與之相伴，一些關于這種城市主義的普遍的認知與價值判斷開始出現。”〔23〕正是在這樣的意義上，特色小鎮不能僅僅進行非產業區、非行政區排他性設定，因為，任何人口的集聚體都一定成為社會區域，一定會形成公共生活，而這些，才是城市化的真正目的。同時，從政府間關系和政策科學的角度，中國的城市化進程還存在一個國家目標與地方實踐的差異。地方主義強調公共政策的特殊性，而國家主義重視目標的普遍性。在中國區域差異較大，地方經濟社會發展階段不一的條件下，城市化一定不是行政主導下的整齊劃一的全國層面的城市設計，而是在產業轉型、人口導入和文化傳承的功能融合下多元的城鄉發展；總體上看，已經起步的特色小鎮政策不但應該納入國家城市化的總體戰略，也應該體現地方政策創新的積極成果，在城鄉治理合流中實現公共政策的優化。

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（責任編輯：周中舉）