基于GIS的多規合一控制線檢測分析及其應用

張鵬程，張秀英，龔 磊，李 玨，王明省

（1.廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

基于GIS的多規合一控制線檢測分析及其應用

張鵬程1，張秀英1，龔 磊1，李 玨1，王明省1

（1.廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

闡述了“多規合一”“一張圖”核心內容中控制線的概念、分類體系和數據標準；并運用ArcEngine10、ArcGIS Server10開發了控制線成果數據的質量監理、檢測分析等功能；提出了基于控制線分類管控與建設工程項目業務流程整合的優化審批新模式，實現了項目由傳統串聯審批到并聯審批的轉變，達到了“流程整合、一門受理、信息共享、協同審批”的目標。

“多規合一”；控制線；檢測分析；ArcGIS；并聯審批

“多規合一”是指以國民經濟和社會發展規劃為依據，加強城鄉規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等多種規劃的銜接和協調，在統一的空間范圍上劃定生態控制線、基本農田控制線、城市增長邊界控制線和產業區塊控制線等，以實現優化城鄉空間布局、有效配置土地資源、促進土地節約集約利用、提高政府行政效能的目標[1-5]。隨著《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》、發改規劃[2014]1971號《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》、建規[2014]18號《關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作通知》等相關政策文件提出在市、縣層面探索“多規合一”的要求，“三規合一”或“多規合一”已成為我國城鎮規劃體系改革的熱門課題之一。

控制線作為市縣“一本規劃、一張藍圖”的核心數據，GIS及相關技術在其檢查入庫、空間檢測分析、輔助業務審批過程中具有重要作用。在規劃編制階段，需要制定控制線數據標準，明確分類代碼、屬性結構、圖形特征、空間范圍等；在成果建庫階段，需要按照數據標準對控制線進行質量（圖形和屬性）檢查，以確保數據能準確入庫；在成果應用階段，發改、規劃、國土等部門在制定年度項目計劃和用地選址或建設項目審批時，需要基于控制線成果進行空間沖突/符合性分析，以確保用地或項目選址符合控制線的管理規定。

1 控制線的分類標準與監理檢查

1.1 分類標準與屬性結構

盡管各縣市的控制線分類體系略有不同，但一般都包括：①建設用地規模控制線（X2）：按照土地利用總體規劃確定的建設用地規模指標，在落實國民經濟和社會發展規劃確定的重點發展區域、產業園區和重點建設項目基礎上，協調城鄉規劃和土地利用總體規劃的建設用地布局，劃定的允許建設區域的圍合線；②建設用地增長邊界控制線（X1）：為引導建設用地增長，保障城市功能完整，有效避讓基本農田和重要生態區域，增加規劃彈性，根據城市發展戰略和方向，在建設用地控制線基礎上，按一定面積比例（各地比例可能不同）劃定的建設用地彈性管控區域的邊界圍合線；③產業區塊控制線（X3）：根據國民經濟和社會發展規劃確定的工業園區、高技術產業園區和物流園區，協調城鄉規劃工業布局，劃定的由“工業園區－連片城鎮工業、倉儲用地”組成的用地集中區的邊界線；④生態控制線（X4）：為保障基本生態安全，在尊重城鄉自然生態系統和合理環境承載力、嚴守生態保護紅線的前提下，協調城鄉規劃、土地利用總體規劃、林業發展規劃、生態和環境功能區劃等相關規劃，劃定的各類生態用地的保護邊界；⑤基本農田控制線（X5）：對基本農田實行特殊保護，針對土地利用總體規劃確定的基本農田保護區形成的圍合線。控制線的屬性字段結構如表1所示。

表1 控制線數據的屬性字段標準

1.2 入庫要求及監理檢查

在控制線數據入庫前，需要依據上述分類和屬性標準，對其圖形特征和屬性進行檢查。嵌入式組件ArcEngine10提供了大量的接口、方法與屬性[6-7]，本文采用ArcEngine10開發了控制線數據質量檢查功能，如圖1所示。通過空間坐標參考系接口ISpatialReference，可檢查控制線的坐標系是否采用了規定的坐標系統；通過圖層的外接范圍接口IEnvelope，可檢查控制線圖層的空間范圍是否與行政區劃范圍大體一致；通過要素圖層的字段集合接口ILayerFields，可檢查屬性結構是否包含表1中所有字段，以及字段的名稱、類型是否正確；結合IFeatureCursor、IFeature接口，可檢查各屬性字段的值是否填寫（不能為空），屬性的值域（如控制線代碼必須填寫X1、X2、X3、X4、X5中的1項）是否準確；采用空間關系IRelationalOperator接口中的Contains、Crosses、Overlaps等方法，可檢查圖層中是否存在（如非法幾何面、重復面、面粘連、微小面積、圖斑縫隙等）圖形錯誤。

圖1 控制線數據質量檢查功能

2 控制線的檢測需求與功能

2.1 控制線的檢測需求與分類管控

控制線是各類法定規劃編制、修改、審批的依據，是發改、規劃、國土等行政主管部門制定年度項目和用地計劃的依據，是建設工程項目審批的前置條件。在各類法定規劃編制、修改和調整時，需要進行控制線檢測，以防止新編制的規劃與“一張圖”控制線成果相矛盾；在發改、規劃、國土、環保等部門的業務審批個案辦理時，也需進行控制線檢測，以檢測建設工程項目的用地范圍、規模等是否與“一張圖”控制線成果存在沖突。

不同類別的控制線，其管控規則不同：①產業區塊控制線內優先安排先進制造業、戰略新興產業、高新技術產業等符合國家產業政策和產業發展趨勢的產業項目及其配套設施，由發改部門負責管控；②建設用地規模控制線內允許建設，而基本農田控制線內禁止破壞基本農田的活動，不得擅自改變基本農田用途或占用基本農田進行非農建設，二者由國土部門負責管控；③在建設用地增長邊界控制線內選址的項目，滿足一定條件下方可進行建設，而基本生態控制線內，除符合建設選址條件的重大道路交通、市政公用、公園和旅游設施及特殊項目，禁止其他項目建設，二者由規劃部門負責管控。

2.2 檢測分析功能的實現

根據上述的控制線檢測需求和分類管控模式，本文基于GIS的空間疊加分析功能，開發了控制線檢測分析功能：前端采用Javascript接收用戶輸入的項目類型及選址范圍等，后臺采用ArcGIS Server10 GeometryServer接口中的Intersect、Identify等方法，將該范圍與控制線圖層作疊加分析，并根據控制線的管控規則（不同控制線內允許建設項目的類別不同），返回控制線檢測結果（突破或侵占的面積等），最后由Javascript在前端顯示分析結果。其中，項目選址范圍支持多種方式：①用戶輸入坐標范圍：支持用戶輸入地方坐標、1980西安坐標、WGS84坐標等，文件格式支持txt、xls等；②當前視圖窗口范圍：根據用戶當前地圖窗口的范圍進行分析，用戶可通過對地圖的縮放來控制當前窗口的空間范圍；③導入外部文件范圍：用戶可導入本地的CAD、SHP等用地紅線或項目選址范圍線文件，進行檢測分析；④用戶自定義范圍:用戶可在當前地圖窗口中繪制圓形、矩形、多邊形等范圍進行檢測分析，如圖2所示。

3 控制線檢測在建設項目優化審批中的應用

建設工程項目的優化審批作為我國當前行政審批制度改革的重要組成部分，在“多規”部門共同遵守與共享的控制線成果基礎上[8-9]，結合GIS和工作流技術，將控制線分類管控規則與檢測分析功能嵌入到建設項目業務審批的相關階段中，可實現項目由串聯審批到并聯審批模式的轉變。

圖2 控制線檢測分析功能

建設工程項目的全過程可分為立項申請、用地審批、規劃報建、施工許可、竣工驗收等5個階段，其中涉及“多規合一”控制線選址檢測的有立項申請、用地審批、規劃報建3個階段，明確各階段的牽頭部門和配合部門，各部門在審批過程中都可隨時調用控制線檢測分析功能。以立項申請階段的政府投資類項目審批為例，由發改部門牽頭項目建議書的審批，規劃、國土、環保部門協同，可分別同步完成建設項目選址意見書、建設項目用地預審、環境影響評價報告的審批，如圖3所示。在市電子政務中心設立與該3個階段相關的項目統一收/發件窗口（圖4），首先建設單位按相關階段的辦事指南、表格要求等提交報建材料（項目基本信息、控制線檢測申請表、項目的用地范圍或擬選址邊界坐標等）。然后，由窗口收件人員對報建單位提交的材料進行初審，對于不符合要求的，要求建設單位糾正、補齊資料；符合要求的，錄入項目基本信息、建設單位信息，并根據項目選址范圍，調用控制線檢測分析功能，如圖5所示。對于符合控制線管控的建設項目，自動生成立案編號，并向發改、規劃、國土、環保等部門自動發送項目申報的相關電子文件及檢測報告，以便各部門后續審批與校核；對于不符合控制線管控條件的建設項目，系統生成不符合檢測的個案編號，并同時通知發改、規劃、國土、環保等部門暫停后續審批，建設單位根據項目實際情況決定是否重新選址或提交控制線調整申請。最后，由窗口人員將審批結果材料錄入系統，并告知建設單位取回審批結果材料。

圖3 立項申請階段的并聯審批流程示例

圖4 一站式受理模式示意

圖5 用地審批過程中調用控制線檢測分析功能

4 結 語

本文從GIS的角度介紹了“多規合一”控制線的數據標準、監理檢查、檢測分析及其在項目選址中的應用，得出的結論為：①“多規合一”規劃編制的核心工作是劃定控制線，而劃定控制線的目的是應用于“多規”部門的業務審批；②依據控制線的分類、數據標準，開發了控制線的監理檢查功能，對確保數據質量至關重要；③基于GIS的空間疊加分析功能，開發了控制線檢測分析功能，可應用于建設項目的選址；④將控制線檢測分析與建設項目審批業務流程相結合，可實現項目由傳統串聯審批到并聯審批的模式轉變：通過在政務中心設立統一的項目收/發件窗口，實現了“一門受理”；通過統一錄入項目的基本信息、建設單位信息、項目審批過程及結果等信息，實現了“信息共享”；通過將控制線成果在“多規”部門間共享，并將檢測分析功能嵌入各項目審批階段，實現了項目選址的“實時檢測”。

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P208

B

1672-4623（2017）01-0036-04

10.3969/j.issn.1672-4623.2017.01.011

張鵬程，博士，正高職高級工程師，主要從事地理信息系統與地圖編制工作。

2015-11-11。

項目來源：廣東省住房和城鄉建設廳2015年科研課題資助項目。