京津冀協同發展視角下北京城市空間布局優化研究

趙+弘+何芬

摘 要：北京多年來探索空間布局優化調整思路，但“單中心”格局尚未實現根本性突破，主要原因在于規劃、交通等引導城市空間布局的力量都未能充分發揮作用，城市規劃的前瞻性不足，規劃落實不到位，以軌道交通為主導的城市公共交通體系尚未建立。“單中心”難以突破，帶來城市運行效率較低、新城發展不足、城鄉結合部蔓延、對周邊區域輻射帶動不足等問題。在京津冀協同發展的視角下，從強化規劃引導、加快非首都功能疏解、建設副中心與微中心等新空間載體、完善以軌道交通為主導的交通結構等方面，提出推動北京城市空間布局優化的建議。

關鍵詞：空間布局；城市副中心；微中心；軌道交通

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2017）01-0017-05

城市空間布局體現了城市功能在空間上的分布形態，是影響城市運行效率與可持續發展能力的一個重要因素。中央城市工作會議提出，要科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。近年來，北京針對城市“攤大餅”式蔓延所帶來的種種問題，加快建設城市“副中心”與新城，促進城市南部地區發展與西部地區轉型，在調整優化城市空間布局方面取得積極成效，但總體看仍然未能徹底擺脫“單中心”發展模式，仍然面臨生產、生活、生態布局不合理或不匹配等問題，制約了首都城市運行與可持續發展。推動京津冀協同發展，一個重要內容是調整優化區域生產力布局，這對北京優化城市空間布局提出了迫切要求，也提供了良好契機。北京應加快推進城市空間布局優化調整，引導各類城市功能合理布局，有效提升城市運行效率與綜合承載力，支撐以首都為核心的世界級城市群建設。

一、北京城市空間布局的特征及其形成原因

（一）北京城市空間結構最突出的特征是“單中心”格局

城市空間布局應與規模體量相適應。小城市一般采取集中緊湊的空間布局形式。隨著城市規模擴大，為避免功能集聚與運行效率的矛盾，國際上許多城市采取“主城-衛星城（新城）”模式，分散城市功能，形成“多中心”格局。

長期以來，北京一直在探索從“單中心”邁向“多中心”的路徑，但始終未能取得真正突破。北京歷次城市規劃借鑒國外經驗引入了“衛星城”“邊緣集團”“新城”等概念，比如1983版城市總體規劃強調市區采取“分散集團式”布局，在郊區規劃建設了13個衛星城；1993版規劃增加到14個衛星城和10個邊緣集團；2004版城市總體規劃在衛星城基礎上規劃建設11個新城；等等。

北京“分散化”“多中心”的城市布局思路值得肯定，但從實施效果來看，城市發展并沒有很好地實現這些規劃理念，城市功能未能有效分散開來。新城雖然獲得一定發展，中心城仍然“一心”獨大，功能過度集聚現象并沒有扭轉。北京五環以內面積約占全市4.1%，集中了全市48.9%的常住人口。2014年中心城集中了全市70%的地區生產總值和72.7%的城鎮單位從業人員。宋志軍和劉黎明（2016）分析了1985、1995、2005、2014年的北京用地結構變化，認為北京的規模性增長大于內涵式發展，空間增長呈“圈層狀”加“樹枝狀”方式向外擴展[1]，并未形成“多中心”的城市格局。

（二）北京“單中心”格局難以根本突破的主要原因

一是城市規劃的前瞻性不足，對城市空間合理化布局的引導作用發揮不充分。北京的衛星城、新城未能取得疏解中心城資源與功能的實際效果，并非其規劃理念不對，而是沒有按照衛星城、新城的規律和條件來建設。衛星城、新城建設一般需要四個條件。第一，距離。過去衛星城與主城的距離大多在30～70公里范圍內，以滿足到中心城“1小時通勤”需求。對倫敦、巴黎、東京的25座衛星城與中心城的距離進行統計發現，其中有64%的衛星城與主城的距離在30～70公里范圍內。考慮到現在的鐵路技術水平，可將這一距離適度擴展為40～90公里。第二，通道。聯接衛星城、新城和“中心城的主要公共交通方式必須方便快捷，以大容量、高效便捷的市郊鐵路等軌道交通為宜。第三，規模。衛星城、新城規模不能太大，否則容易走上“攤大餅”老路，也不能太小，否則失去規模效應，應以中小城市為度，并注重與主城之間的協調配合。第四，建設順序。理想狀態是先建交通、市政基礎設施，再建醫院、學校等公共服務設施，最后開發房地產，以充分發揮公共交通、公共服務對于城市布局的引導作用。北京的衛星城、新城建設并沒有遵循上述規律，城市發展的需求被迫“攤大餅式”布局，并沿著快速路向近郊區縣輻射居住人口，但產業功能、公共服務功能又沒有隨著居住功能同步轉移，其結果是新城職住比嚴重不均衡，大量新城居民要到中心城上班，帶來“潮汐式”交通擁堵等問題。

二是缺乏規劃執行的配套機制，規劃中提出的許多內容并沒有得到有效落實。比如2004版北京城市總體規劃提出在通州建設行政辦公區，承接中心城的行政辦公職能，但長期缺乏實質性推進舉措。直到2015年《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出通州“行政副中心”的定位，其建設才得以實質性推進。再比如規劃中提出建設兩道綠化隔離帶，發揮綠化隔離帶對城市空間“攤大餅”式蔓延的遏制作用，但實際發展中，綠隔地區建設用地比重不斷增長，第一、二道綠隔2013年的城鄉建設用地比重均比規劃年增長了10%，新城與新城之間、新城與中心城之間的綠色空間被蠶食；到2013年未實施規劃的綠地占綠隔空間規劃綠地總量的38%，已實施的綠色空間連通性不夠，結構破碎[2]，未能發揮綠化隔離功能，未能阻止城市蔓延與攤大。

三是對城市交通規律的認識不充分，未能建立起以軌道交通為主導的城市公共交通體系，特別是市郊鐵路缺乏，制約了“主城-新城（衛星城）”空間結構的形成。城市規模擴大，由“單中心”向“多中心”轉變過程中，要保持運行效率，必須構建起與空間布局相匹配的交通結構。在等量空間資源條件下，軌道交通的運輸能力遠遠超過小汽車、公共汽車。因而，國際上運行效率高的大都市，交通結構通常實現兩個“主導”，即公共交通在城市交通結構中占“主導”，同時軌道交通在公共交通結構中也占“主導”。進一步分析國際大都市的軌道交通體系，其內部是分層次的，地鐵、快線鐵路、市郊鐵路、城際鐵路等都有其最佳效率的運營區間，不能相互替代（表1）。對比東京等國際大都市，北京的軌道交通體系存在較大差距：一方面，中心城的軌道交通密度不足。東京有61.9%的住宅到最近地鐵站距離不足500米，僅0.53%的住宅距離地鐵站超過1公里[3]，軌道交通出行占交通出行總量的90%以上。即使放大到東京都市圈，其每平方公里設有0.126個軌道站點，是北京目前軌道交通站點密度的4倍[4]。密度不足影響了北京軌道交通的承載力，2015年全市公共交通占交通出行總量的50%，軌道交通占公共交通的50%，這兩個比重還有提升空間。另一方面，北京中心城與郊區、周邊城市之間的市郊鐵路嚴重缺乏。倫敦、紐約、東京、巴黎分別構建了運營里程達3 650公里、3 000公里、2 031公里和1 867公里的市郊鐵路網，帶動了周邊幾十個衛星城、新城與中心城聯動發展。北京目前還沒有一條真正意義上的市郊鐵路，使得城市功能和各類資源難以向新城輻射。從北京中心城通往延慶的S2線在運行速度、發車數量方面不具優勢，日輸送旅客量僅兩萬人次。房山線、亦莊線、大興線、八通線、順義線、昌平線等都是以地鐵方式運營，存在運力及時速上的不足，難以成為新城與中心城之間的主導交通方式。

二、“單中心”空間布局給首都發展帶來的突出問題

（一）城市運行效率受到影響

北京中心城人口、功能過度集聚，給城市運行帶來巨大壓力，最為突出的是交通擁堵問題。根據北京交通發展研究中心發布的《北京市交通運行分析報告（2015年）》，2015年全路網高峰時段平均交通指數5.7，交通擁堵較2014年（平均交通指數5.5）有所加劇，早晚高峰時段擁堵指數峰值達到8以上，為“嚴重擁堵”；日均擁堵時間（中度擁堵、嚴重擁堵）共計3小時，與2014年的1小時55分鐘相比顯著加長。此外，由于功能過于集中帶來各類流動人口聚集，也給城市治安管理、環境維護等帶來巨大壓力。

（二）新城難以有效分擔城市功能

近年來，通州、昌平、大興等新城對中心城區居住功能的疏解起到了一定作用。但產業功能轉移沒有同步跟上，大部分新城吸納的就業人口遠遠低于常住人口。2008—2014年，昌平新增常住人口是新增就業人口的10.5倍，通州新增常住人口是新增就業人口的8.1倍。大量新城居民需要到中心城上班，就形成了“鐘擺式”的長距離通勤格局。北京市規劃委組織開展的全市城鄉規劃民意調查顯示，52%的居民認為工作地與居住地距離較遠，上班需換乘三次及以上的比例較高。這是北京交通擁堵的重要原因。

北京新城對產業功能、就業人口吸引力不強，關鍵原因在于新城與中心城發展落差大。2013年新城地區人均GDP比中心城區少51 400.4元，城鎮居民人均可支配收入比中心城區少8 879.1元。新城在區位條件、基礎設施、公共服務、商務環境、產業基礎、生活便利性等方面與中心城差距顯著，在土地供應、產業投資、企業稅收、人才落戶等方面又沒有一些獨特的吸引政策，導致新城對中心城經濟功能的吸引力不強，對承接中心城人口疏解的作用也沒有達到預期。

（三）城市蔓延帶來城鄉結合部問題

城鄉結合部是隨著城市中心區域的持續向外擴張，在城市建成區周邊形成的一個城鄉地域交叉、農民居民交叉、街鄉行政管理交叉的過渡區域。目前北京的城鄉結合部已從四環延伸至六環外，成為城市擴張和蔓延的主要地區，也是流動人口聚集較快、人口倒掛現象嚴重、各類問題較多的地區。

北京城鄉結合部地區涉及全市61個街鄉、571個行政村，2014年共有戶籍人口137.4萬、流動人口323.5萬，人口倒掛比例為1比2.3，一些城中村的人口倒掛達到1比10以上[5]。比如北五環外的北四村本村人口僅6 000人，外來人口達90 000人，人口倒掛比例為1比15。由于人口快速集聚，基礎設施不堪負荷，環境臟、亂、差問題突出，發生在城鄉結合部的刑事案件總量、八類嚴重刑事案件、火警火災、安全生產死亡人數都超過全市總量的80%，給城市治理帶來巨大考驗，影響到首都形象和國際一流和諧宜居之都建設。

（四）北京對周邊區域的輻射帶動不充分

紐約、倫敦、東京、巴黎等國際大都市都通過城市功能的優化布局與擴散外溢，輻射帶動周邊近百公里的新城、衛星城“族群”發展，共同構成世界級城市群。相比之下，北京的“單中心”格局難以突破，新城沒有發揮出有序有效分散化布局城市功能的作用，北京作為京津冀區域核心城市的輻射帶動效應也受到制約，形成兩個“孤島現象”：北京中心城與郊區縣之間的“孤島現象”，北京與周邊區域的“孤島現象”。

北京周邊地區沒能得到應有的發展。2014年，河北人均GDP僅為北京的40%，城鎮單位在崗職工平均工資為北京的45%。北京周邊還有25個國家和省級扶貧開發工作重點縣，涉及貧困人口230多萬，形成了集中連片特困地區“環首都貧困帶”。較大的區域發展落差，恰恰成為周邊城市人口向北京集聚的重要動力。2015年北京常住外來人口中，河北籍的達到202.4萬人，所占比重達到24.6%[6]，比2010年提升2.5個百分點。根據對霸州、曹妃甸等地科技型企業的調研，由于北京對高端人才的強大吸引力，企業新招人才在兩年內已流失70%。北京未能形成周邊區域“拱衛式”發展的格局，自身“城市病”問題難以解決，周邊城市發展落差難以彌補，影響了區域整體競爭力，不利于建設以首都為核心的世界級城市群。

三、京津冀協同發展背景下北京空間格局優化調整的著力點

（一）強化規劃統籌引領，發揮土地對空間優化的杠桿作用

加快推進“多規合一”。以城市總體規劃修編為契機，加快推動城市總體規劃與土地利用總體規劃相統一，并與國民經濟和社會發展規劃相協調，實現多規劃底圖疊合、數據融合、政策整合，描繪城市規劃建設管理的“法定藍圖”，改變城市發展“規劃多、執行難”的局面。通過“多規合一”，還可以盤活以往由于城市多個規劃“沖突”而導致無法通過審批、無法利用的存量地塊，形成重要的土地資源供應來源。

注重規劃的剛性和彈性平衡。規劃剛性方面，應強化生態紅線、城市開發邊界的硬約束，推動全市城鄉建設用地規模負增長，嚴格限制中心城土地供應，以存量土地挖潛和集約節約利用來推動城市更新；加快低效產業用地和鄉鎮建設用地減量化，新增建設用地重點向行政副中心、新城傾斜。規劃彈性方面，應加強重要通道、重大設施和重大項目的空間預控，規劃戰略性空間儲備用地，增強規劃的適應性。

強化土地對城市空間優化的杠桿作用。北京擬將市域空間劃分為生態紅線區、集中建設區和限制建設區。“三區”應實施差異化的用地結構調控政策。對于生態紅線區，要強化生態底線管理，探索建立生態用地儲備制度；對集中建設區，應嚴格落實建設邊界，優化功能結構，集約高效發展；而在限制建設區，實現“減地增綠”，推動集體建設用地騰退集中。同時，加強用地調控的分類指導，加大對交通基礎設施、公共服務設施、生態建設等用地指標的支持。探索多元化土地集約利用方式，采取集體建設用地流轉、土地入股、土地置換等多種方式，促進集體建設用地規模化、集約化、減量化利用。

（二）堅持首都戰略定位，通過疏解非首都功能優化城市功能布局

當前北京積極推動城市規劃轉型，“減量發展”成為主基調。按照《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》，到2020年北京建設用地規模（37.2萬公頃）要比2014年（42.83萬公頃）壓減5.63萬公頃。減量發展的關鍵在于疏解北京非首都功能，嚴格控制增量，有序疏解存量，著力解決好“疏解哪些、誰來疏解、怎么疏解”的問題，給優化提升首都核心功能騰出資源，給有機更新城市結構和布局留出空間。

明確疏解對象。以是否符合首都功能定位為判定標準，不符合的要堅決“減”，持續推進城市“瘦身”。目前有四類非首都功能需要疏解：一是不符合首都城市定位的產業，主要包括高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業，以及附加值較高但北京不具優勢的制造業等；二是區域性物流基地、區域性專業市場、數據中心、呼叫中心等部分第三產業；三是部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能；四是部分行政性、事業性服務機構，尤其是二環內的行政輔助服務機構。

對不同的疏解對象采取不同的疏解方法。第一類、第二類疏解對象是市場化主體，這些主體以盈利為目的，以生存為前提，對疏解條件要求較高，比如要求承接地具備方便快捷的交通、優質的公共服務等。對于這兩類疏解對象，政府一般發揮引導作用，通過搭建對接平臺、出臺鼓勵政策等方式推動疏解，比如京冀聯合創新生物醫藥異地監管機制與政策，推動了北京數十家生物醫藥企業原藥生產環節向北京·滄州生物醫藥產業園的集中疏解。對于第三類、第四類疏解對象，政府的可作為的空間比較大，可以更多發揮政府對資源配置的推動作用，如充分發揮承接地的特色資源優勢，推動教育、醫療等公共服務資源進行定點疏解。

探索財稅體制改革，增強中心城非首都功能疏解動力。在現行財稅體制下，北京特別是中心城區一方面要疏解產業功能，另一方面要保持經濟與財政收入運行在合理區間，以保障城鄉建設、公共服務、社保就業等城市運行各領域的財力支撐。與產業轉移相比，替代產業培育需要一個更長的周期。在一般性制造業與區域性物流基地、專業市場基本遷出后，面對經濟增速、地方財政收入、就業等指標下行的壓力，區級政府對進一步推進產業疏解的動力有待提升。可探索的一個途徑是進行財稅體制改革，在東城、西城兩區實行“首都財政”，即實行財政“收支兩條線”管理，在市財政局設立東城、西城的獨立財政賬戶，根據兩區財政支出規模核定支出基數，并設定合理、穩定的增長機制，保證兩區正常運行的財力需求，使東城、西城將工作重心真正轉向“四個服務”和歷史文化名城保護。如果這種試驗有效，則將“首都財政”的試點范圍擴大到城六區。這樣可使北京中心城從既要發展經濟，又要做好服務，而發展經濟又難免造成人口資源集聚的“怪圈”中解脫出來，真正減少資源集聚，實現功能疏解，從而實現空間優化。

（三）加快建設城市副中心與特色新城，促進市域內空間優化

按照“百年規劃”的要求打造北京城市副中心。城市副中心主要承載行政辦公、文化旅游、高端商務等功能，以承接市級行政單位、事業單位等行政資源集中疏解為帶動，促進其他功能聚集。城市副中心規劃范圍為155平方公里，已經達到大城市規模體量（城區常住人口達到100萬就進大城市行列，按照規劃標準其建設用地為105～115平方公里），甚至超過巴黎核心城區（也叫小巴黎地區，105平方公里）面積，應按照可持續城市建設理念進行前瞻性謀劃，嚴格控制城市邊界，劃定生態紅線，嚴格控制城市無序擴張，走“精致高效”發展模式。要站在京津冀協同發展的高度謀劃“副中心”空間格局，大力實施“通州向東”戰略，加強通州與廊坊北三縣（三河、大廠、香河）的統籌規劃與融合發展，實現“規劃一張圖”，提升副中心輻射帶動作用。目前有30萬人居住在燕郊、工作在北京，每天在兩地之間往返，如果通州得到很好的發展，這些人員中有一部分可實現就近就業，將有效緩解北京中心城壓力。

加快建設功能清晰、特色鮮明的新城。平原地區新城加強現代化城市管理，主要聚集科技創新、國際交往、教育醫療等高端資源，重點發展戰略性新興產業、高端制造業和生產性服務業，打造高精尖產業的重要集聚區和功能突出、產城融合、便利高效的新城。山區新城作為京津冀西北部生態涵養區的重要組成部分，重點發揮生態資源優勢，因地制宜提升旅游休憩等服務功能，承接部分優質教育、醫療、文化等公共服務資源，建設環境優美、規模適度、宜居宜業的特色新城。

（四）在北京周邊規劃建設幾個微中心，在區域尺度上完善都市圈空間結構

目前疏解非首都功能以分散化方式為主，但周邊許多承接地的發展條件不甚完備，特別是承接地與北京之間的快速交通體系尚未建立起來，且公共服務落差過大，對功能疏解和人口疏解缺乏吸引力，不少被疏解主體處于觀望狀態。加快落實《京津冀協同發展規劃綱要》提出的“微中心”戰略，在北京周邊40～90公里范圍內集中打造若干特色“微中心”，是有效破解這一瓶頸約束、打造非首都功能集中承接地的重要抓手。

微中心一般通過承擔某種特色功能，如科技、教育、醫療或產業等功能，與中心城形成功能互補、有機聯系，且在特色領域形成一定的輻射帶動力。在北京周邊規劃建設微中心，要充分考慮備選區域是否具備承接非首都功能疏解的環境，優先選擇特色產業發展基礎較好，有一定空間余量、發展潛力的區域。

同一階段推動建設的微中心的數量不能多，而是聚焦有限幾個，以實現資源集中，在短期內形成便捷高效的軌道交通和比較完備的公共服務配套，提升對產業、人口的吸引力。在微中心建設中，要圍繞建設用地指標、跨區域產業轉移利益共享、社會保障對接等方面率先開展改革創新試點，破除京津冀合作中的體制機制障礙。

（五）建立以軌道交通為主導的交通結構，以交通引導城市布局調整

加快軌道交通建設，爭取在較短時間內補上北京軌道交通建設中地鐵密度不足、市郊鐵路缺乏兩大“短板”，是提高城市運行效率，促進城市空間布局優化的長遠之計。

一方面，落實《北京市軌道交通第二期建設規劃（2015-2021）》，加快推進3號線、12號線、17號線、19號線一期等中心城骨干線路建設，提升中心城線網密度和疏導能力。

另一方面，在北京中心城與懷柔、密云、平谷等遠郊新城以及微中心之間，規劃建設大容量、大站式、高速化的市郊鐵路，帶動這些區域的要素集聚、設施建設和小城鎮發展，在更大尺度上引導城市空間格局優化。市郊鐵路要盡量減少停靠站，站與站之間建設綠色隔離帶，以防城市“攤大餅”式蔓延。

參考文獻：

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責任編輯：高鐘庭