行政調(diào)解制度在行政糾紛中的可行性分析

張佳欣

摘要：雖然新《行政訴訟法》的受案范圍進(jìn)行了拓展，由農(nóng)村土地房屋等問題而引發(fā)的群體性沖突事件近年來愈演愈烈，通過開放式合作的形式，將行政調(diào)解制度作為行政訴訟的環(huán)節(jié)之一，引入到土地糾紛解決機(jī)制當(dāng)中，并通過對行政訴訟的類型化研究和關(guān)于行政調(diào)解制度的預(yù)想設(shè)計(jì)方案，尋找出具有我國特色的行政訴訟糾紛調(diào)解制度，從而提高司法效率，節(jié)約司法資源。

關(guān)鍵詞：土地補(bǔ)償；行政協(xié)議；行政調(diào)解

中圖分類號：D922.16；D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0240-01

一、我國農(nóng)村土地及房屋行政糾紛存在的問題及現(xiàn)有的司法救濟(jì)途徑

（一）我國農(nóng)村集體土地及房屋拆遷存在的問題

我國在2014年11月公布的新修訂的《行政訴訟法》中，對行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了調(diào)整，其中第十二條將對農(nóng)村土地及宅基地房屋的征收、征用決定及其補(bǔ)償決定和行政協(xié)議納入了行政訴訟的受案范圍。

（二）農(nóng)村土地等問題產(chǎn)生行政糾紛的原因

關(guān)于農(nóng)村拆遷沖突產(chǎn)生的原因，主要是征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低、拆遷政策不連貫、部分拆遷人員工作作風(fēng)欠佳。而此類問題產(chǎn)生的核心問題在于政府及相關(guān)行政機(jī)關(guān)對“公共利益”的判斷和不合理的補(bǔ)償制度。

我國《土地法》補(bǔ)償規(guī)定，并沒有考慮到農(nóng)民實(shí)際的生產(chǎn)收入能力，并且低估了土地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)價(jià)值，導(dǎo)致農(nóng)民在土地被征用后，無法保持原有的生產(chǎn)收入和生活水平，在金錢總額一定的情況下二者能夠拿到的金錢就是此消彼長的一種狀態(tài)。

引發(fā)此類糾紛的根本原因主要有兩點(diǎn)：其一、政府和農(nóng)民兩個(gè)利益群體，始終處于博弈的狀態(tài)中，并且政府不能擺正自身位置，直接導(dǎo)致了暴力群體性事件或傷害事件的發(fā)生。其二、由于不相關(guān)因素的介入，使得政府在進(jìn)行“公共利益”價(jià)值選擇的過程中，失去了原有的判斷力，在功利性的狀態(tài)下做出了盲目的征收征用決定。

二、行政訴訟中引入行政調(diào)解制度的可行性分析

（一）我國現(xiàn)行關(guān)于行政訴訟中的司法調(diào)解存在的問題

我國新修改的《行政訴訟法》雖然新增加了行政案件可以進(jìn)行司法調(diào)解的規(guī)定，但是從實(shí)質(zhì)上看仍然沒有突破行政不調(diào)解這一原則。從具體內(nèi)容上看《行訴法》在第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”在這一內(nèi)容上是對“行政糾紛不調(diào)解”這一原則的明確表述，其后但書中規(guī)定了可以進(jìn)行司法調(diào)解的特殊行政糾紛，但是這種前后矛盾的法律文字表達(dá)不論是以行政法學(xué)角度出發(fā)，還是從立法技術(shù)水平分析都體現(xiàn)了行政訴訟對司法調(diào)解制度的矛盾態(tài)度。此外，法院對此類案件通常按照行政案件進(jìn)行受理，但是行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)是行政行為的合法性。對于失地農(nóng)民而言，行政機(jī)關(guān)的裁決都是符合法定職權(quán)和法定程序的，其結(jié)果也必然是敗訴。

（二）農(nóng)村土地房屋等行政糾紛中引入行政調(diào)解制度的必要性分析

雖然司法調(diào)解并不是行訴法中倡導(dǎo)的解決爭議的主要方式，但在司法實(shí)踐的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示卻不盡然。根據(jù)最高院官方網(wǎng)站發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，行政糾紛非正常撤訴率在1990-2011年期間，一直保持在57%以上，這表明我國行政訴訟的結(jié)案方式以撤訴為主，并且在這其中涉及鄉(xiāng)級政府的行政糾紛案件，調(diào)解率高達(dá)100%。

（三）行政調(diào)解制度的優(yōu)越性

傳統(tǒng)意義上的調(diào)解制度主要指在審判時(shí)以法院為主導(dǎo)的司法調(diào)解和人民調(diào)解，但在行政糾紛類案件中，還可以引入行政調(diào)解制度。行政調(diào)解不同于其它兩種調(diào)解方式，是指在國家行政機(jī)關(guān)的主持下，以當(dāng)事人雙方自愿為基礎(chǔ)，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，通過對爭議雙方的說服與勸導(dǎo)促使雙方平等協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以解決有關(guān)爭議而達(dá)成和解協(xié)議的活動。行政調(diào)解制度對比人民調(diào)解的優(yōu)越性在于主持行政調(diào)解的行政機(jī)關(guān)可以對糾紛進(jìn)行專業(yè)性的分析，從而更加科學(xué)的進(jìn)行調(diào)解。這里強(qiáng)調(diào)主持調(diào)解的機(jī)關(guān)，最好是能夠掌握行政糾紛相關(guān)專業(yè)知識的部門。

三、行政調(diào)解制度的具體操作路徑

行政調(diào)解并不屬于司法救濟(jì)途徑，實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)解決行政糾紛的內(nèi)部救濟(jì)措施，但是我們可以通過制度的設(shè)計(jì)，將其與司法調(diào)解和訴訟程序相銜接，從而達(dá)到化解糾紛、保障權(quán)利并最大程度的節(jié)約司法資源，提高司法效率這一問題。

首先，在一些符合條件的案件之前可以采用行政調(diào)解。如土地、宅基地的評估、協(xié)議內(nèi)容、執(zhí)法行為不合法等案件的解決不僅要求有專門的土地管理知識，同時(shí)還需要檔案材料的收集與保管，設(shè)置由基層政府的土地管理機(jī)構(gòu)預(yù)先進(jìn)行調(diào)解的相關(guān)制度，減輕司法機(jī)關(guān)證據(jù)審查時(shí)的工作壓力。

其次，對一些行政調(diào)解機(jī)構(gòu)釆取適當(dāng)授予決定權(quán)的政策。司法機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為意見書不存在法定無效或可撤銷的情況，可以給出有法律效力的裁決文書促使案件轉(zhuǎn)為執(zhí)行程序階段。

最后，擴(kuò)寬行政調(diào)解的途徑，降低行政調(diào)解的門檻。具體來看，應(yīng)當(dāng)廢除行政調(diào)解的收費(fèi)制度，改為由被申請機(jī)關(guān)承擔(dān)，此類費(fèi)用可以比照行政復(fù)議類糾紛的財(cái)政規(guī)劃或者有省政府統(tǒng)一制定財(cái)政計(jì)劃，由各級政府的法制部門對同級主持調(diào)解的機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，在追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任后，由法制辦和調(diào)解主持機(jī)關(guān)共同承擔(dān)被濫用的財(cái)政款項(xiàng)。