過程性信息豁免公開之探究

胡妮+李甜甜

摘要：一個行政行為或決策的形成要通過材料搜集、考核、討論和決定等步驟，過程性信息屬于行政決策和行政行為決定前的信息，但是由于過程性信息上位法的缺位，理論界和實務界在過程性信息豁免公開范圍方面采取了不同的標準，本文主要過程性信息豁免公開的正當性，探究過程性信息豁免公開的范圍。

關鍵詞：過程性信息；豁免公開；正當性

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0121-01

第一、其有一定的立法支撐，從《北京市政府信息公開》①、《廣州市依申請公開政府信息辦法》②、《上海市政府信息公開規定》③等多地細則中看出，各地方政府立法規定是將過程性政府信息作為政府信息中的不公開信息的方式來處理，此外《意見》只是規定其一般不屬于應該公開的信息，從含義上理解，是屬于政府信息中不公開的信息。第二，信息劃分的范圍取決于制作主體和程序，假如信息間的制作流程和主體是一致的，那么，這些信息在同一個范疇內，然而政府信息和過程性信息的制作主體都是行政機關，并且都是通過外部程序形成的，屬性上具有一致性。如果因為其在行政行為和行政決策之前的表現形式就否定屬于政府信息，在邏輯上明顯是矛盾的。

二、過程性信息豁免公開正當性

過程性信息作為政府信息中的一種，應當遵循“公開為原則，不公開為例外”，過程性信息應當以“豁免為例外”的原則在學術界和司法界沒有較大的沖突，過程性信息的不公開原則有‘法定不公開說和‘裁量不公開說兩類觀點的分野。“法定不公開說”認為《意見》中早有不公開的規定。“裁量不公開說”承認過程性的一般豁免，但是豁免權由行政機關和司法機關裁量，在我國《政府信息公開條例》專家建議稿中曾規定行政過程性信息的公開會引起混亂或影響決策的屬于公開的例外。④從建議稿中可以看出，行政機關和司法機關豁免公開考慮的因素是否對社會穩定產生影響。筆者認為，過程性信息中豁免公開屬于“法定不公開說”，其內容在《政府信息公開條例》和《意見》還有各地方政府規章中有規定，過程性信息一般不予公開。但是過程性信息并不是全部豁免公開，其中公開的部分又屬于“例外中的例外”，過程性信息堅持公開為原則，豁免公開為例外符合《意見》的要求。此外，根據政府信息公開的目的，行政機關在決定行政行為和行政決策時要盡量的讓公民參與進來，這不但可以使行政行為和行政決策更加透明化，還能保證行政機關廉潔高效，同時也保障了公民的知情權。因此，過程性政府信息的豁免公開是具有正當性的。

三、過程性政府信息豁免內容的限度

政府機關和司法機關在過程性信息公開方面防止信息的泄露，采取一刀切的方式，對過程性信息采取了絕對的豁免，如果僅僅考慮必要信賴關系而采取絕對的豁免，難逃侵害公民知情權等權利的嫌疑。過程性信息在內容上包括事實信息和意見性信息，事實信息，也叫做客觀事實，主要包括信息形成過程中搜集到的基礎數據、筆錄等。客觀信息不因行政行為和決策的改變而改變。而意見性信息包括行政機關內部之間或不同行政機關中的批復、請示等，具有主觀性，對最后的行政行為和行政決策都有很大的影響。由于事實信息和意見性信息對過程性信息公開對社會穩定和公民權利的影響程度不同，筆者認為事實信息予以公開，意見性信息實行豁免公開，重點分析過程性信息內容，基于公開的正當性，按照利益衡量和坦誠等原則，對自己的觀點進行邏輯論證。

（一）事實信息應當公開

從信息公開立法草稿中發現過程性信息不公開的原因是考慮到過程性信息自身所具有的不確定性，使行政機關最后的行政決定會出現反復的情形，如果隨意公開過程性信息，可能會對相對人的信賴利益產生影響，并且會對社會穩定造成危害。⑤查看眾多的司法案例，大多數司法機構和行政機關按照《意見》判定為過程性信息，采取了絕對的豁免，明顯的違反了信息豁免公開的初衷，忽略了事實信息的特征。過程性信息中事實信息是行政行為和決策的事實依據，具有客觀性和成熟性等特性，它不因行政決策和行政決定的變化而變動，事實信息的公開能使相對第三人全面的了解行政行為和行政決策制作的流程，全面的維護自己的利益。

（二）個人意見信息豁免公開

過程性信息中意見信息一般包括不同的行政機關之間，和行政機關的不同部門之間的審批和請示以及包括專家們的提出的觀點、意見等。對于這些意見性信息一般豁免公開，很多國家都采取了這樣的做法，在我國的司法實踐中看出，我們國家也是采用了這種態度，因為任何法律規范由于具有先天的滯后性等特征，使得法院和行政機關在依據法律作出的決定或者判決中會對相對人的權益產生一定的損害。法院在判決中為了保護相對人的利益，可能會通過闡明法律的方法保護相對人的特定利益。所以這種所傾向保護的利益就是優先利益。⑥因此，一個行政決策的形成其實也是一種利益衡量的比較，它的產生具有一定的背景，如果意見信息也采取公開的方式，不同的利益主體之間將會發生沖突，利益爭斗也會越演越烈，從而使決策過程受到影響，司法實踐甚至因為輿論的壓力導致迎合某些利益主體，從而影響了決策的正當性和合理性。為了使行政決策更加合理和全面，保證決策過程中每個人能暢所欲言，豁免公開是正當的。但是在應用坦誠原則時，也要注意區分坦誠原則的合理性，參考到意見性信息公開后的壓力，筆者認為這一豁免理由應當只適用于自然人的活動，而不適用于行政機關，行政機關作為執行部門，并不存在自然人所可能承受的這種壓力，因此可以行政機關整體的名義對外公開內部協商信息的具體內容，不公開意見來源者的個人信息，不會嚴重影響決策的正常性。⑦同時行政機關意見性信息的公開，就是為了使不同利益主體的碰撞，迫使決策者認識到自身對決策的重要性，在決策時能更加的謹慎，使行政行為更透明和民主。在域外制度中，這種將機關意見與個人意見區別處理的先例很早就已經出現。例如，荷蘭的《政府信息公開查閱法》規定：當申請涉及信息所在文件是為了內部協商起草的，則不得公布、泄露其中包含的有關對政策的個人意見的信息，為有效、民主政府之利益，可以公布對政策的個人意見的信息，但信息不能具體到個人，如果表達意見的人同意，則公布的信息可以到個人。⑧該制度是一個遞進的過程，堅持意見信息豁免公開的原則，當涉及利益衡量的情況下，只能公布到機關意見，在公布個人意見信息時候，采取相關人自愿原則，如果個人同意則可以公布到個人意見信息。荷蘭這種區分原則對我國過程性信息公開有一定的借鑒。

（三）事實信息和意見性信息混同應分割

在實踐中，過程性信息不僅僅只包含事實信息，而是與其他政府過程性信息中意見性信息混同在一起的。例如，為了行政管理，首先會搜集到和行政事項有關的書證、物證和調查報告以及行政執法筆錄等，其中書證、物證屬于事實信息，行政執法筆錄而屬于意見信息，在事實信息和意見信息的難以區分的條件下，不同國家有不同的處理方式。如泰國的《官方信息法》就規定，國家機關內部為履行任何行為而提供的觀點或者建議，禁止公開，但不包括提供內部觀點或者建議所依據的技術報告。⑨泰國采取區分處理的辦法，對事實信息予以公開，意見信息采取豁免公開的原則。其實在國內也是有這樣的案例，例如，徐某某訴上海市閔行區城市管理行政執法局拆遷案中⑩，在此案中，原告要求公開信息有“《案件審批表》《談話通知書》、《詢問筆錄》、《上海閔行區規劃和土地理局<協查通知書>》、《協助調查回復函》、《案件處理審批表》、《案件調查終結審批表》”，行政機關同意公開談話通知書、詢問筆錄、協查通知書、協助調查。對案件審批表、案件處理審批表、案件調查終結審批表等選擇不予公開。最后，原告不服，兩級法院都采取了維持判決。回復函法院認為認定該信息是否可以公開應當考慮過程性信息的特征和保護目的。過程性信息是行政機關在正式決定形成過程中的信息，對正處于決定形成過程中的信息，保護的目的在于防止信息泄露影響執法活動的順利進行，避免由于信息泄露引起的誤解和社會混亂。回觀本案，談話通知書、詢問筆錄、協查通知書、協助調查等信息屬于事實信息，而案件審批表、案件處理審批表、案件調查終結審批表則屬于意見性信息，行政機關在處理事實信息和意見性信息采取了區分原則，對意見性信息采取了絕對的豁免。因此，筆者認為，在混同條件下，基于信賴保護原則，考慮到過程性信息不確定性的特點，其中的意見性信息主觀性，如果采取公開原則，行政決策反復無常，則會使行政機關威嚴下降，公民對機關的信賴程度也不斷的下降。因此，在過程性信息的公開問題采用區別對待的態度，即確定性的信息予以公開，而不確定性的信息由行政機關根據公共利益行使自由裁量權，既可以確保決策制定者在制定決策的過程中能夠毫無后顧之憂的充分思考并且發表自己的意見，還能穩定社會秩序，更能樹立政府權威，減少公民與行政機關乃至司法機關之間的矛盾與沖突，同時事實信息的公開，可以防止政府害怕因為暴露錯誤和疏忽而不予公開，事實信息的公布，不但可以起到糾錯更正的作用，還可以讓公民參與到行政決策和監督中，實現政策的透明化。

[注釋]

①該條規定屬于行政機關討論、研究或者審查中的過程性信息，應當告知申請人不屬于應當公開的政府信息.

②依申請公開的政府信息不包括下列政府信息：（六）內部研究、討論或審議過程中的信息.

③除行政機關將文件草案公開征求意見外，屬于調查、討論、處理過程中的政府信息，因其內容不確定.公開后可能影響國家安全、公共安全、經濟安全或者社會穩定的，不得公開.

④周漢華主編.政府信息公開條例專家建議稿[M].北京：中國法制出版社，2003：114.

⑤戚紅梅.我國政府信息豁免公開制度研究[D].蘇州大學博士學位論文，2013.

⑥博登海默.法理學法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學出版社，2004：145.

⑦孔繁華.過程性政府信息及其豁免公開之適用[J].法商研究，2015（5）.

⑧應松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，1999：613.

⑨應松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，1999：380.

⑩上海市第一中級人民法院（2015）滬一中行終字第 348 號行政判決書.