住宅建設用地使用權屆滿續期的法律問題

程瑤

摘要：本文首先介紹了城市住宅建設用地使用權，選擇其概念與特點兩個視角入手加以分析，把這類土地的使用權和地上權加以對比分析。之后探討了國內城市住宅建設用地使用權續期制度所具有的問題，涵蓋了此類土地使用權期滿國家無償收回房屋存在不合理之處與自動續期操作性不足兩塊問題。最后，經過對于上述問題的探討分析，給出了健全國內城市住宅建設用地使用權續期制度有關意見。

關鍵詞：住宅建設用地；使用權；續期制度

中圖分類號：D923.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0055-02

一、城市住宅建設用地使用權簡述

所謂建設用地使用權，按照國內《物權法》第135條有關規定，指的是單位或是個人依照法律規定申請并且獲得了國家土地管理機關審批的對于國有土地所擁有的占有、使用與收益等用益物權，作為使用權人有權使用這一土地來建造建筑物、構筑物以及相應附屬設施。因此，這一土地使用權的定義為于規劃用途是住宅的建設用地之上，建設住宅以及相應附屬設施，而且擁有占有、使用與收益之權利。

建設用地使用權這個法律術語，事實上物權法正式頒行以前，學術界并沒有統一的稱呼，始終存在著不小的分歧。國內的建設用地使用權究其本質而言，同大陸法系所規定的地上權概念極為相似，可是因為國內的土地使用權和西方發達資本主義國家所規定的地上權兩者形成社會基礎存在區別，因此兩者之間有著不小的區別，用地上權來指代其實際上是不適宜的。諸如陳華彬等國內學界人士指出，我們能夠運用基地權這個術語去指代西方發達資本主義國家所稱呼的地上權。另外諸如郭明瑞等知名學者則指出應該繼續使用土地使用權這一術語，其依據在于以前的國內立法始終使用土地使用權這一術語，它的概念于法律實踐當中運用范圍最大、時間最長、頻率最高，行政機關處理業務的時候同樣大規模運用這一術語，已經成為社會的共識，因此我國法律里面應該繼續運用土地使用權這一定義。

按照國內物權法相關規定，建設用地使用權存在下列兩類設立方式：其一，國家劃撥方式給予存在需求的企事業單位進行使用，單位無償獲取建設用地使用權，大體沿用過去土地使用權制度所確定的方式，主體劃撥對象是關涉公共利益的行業，諸如醫療、教育等，此類形式能夠被叫做行政劃撥設立；其二，國家使用招拍掛等方式公開出讓建設用地使用權，作為使用權人必須按規定繳納土地出讓金有償使用，這一形式能夠被叫做市場出讓設立。筆者在這里所要探討的實際上即為市場出讓形式所設立的住宅建設用地使用權。

二、我國城市住宅建設用地使用權續期制度存在的問題

《物權法》第149條規定：住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。但是對于續期次數、有償與無償等針對如何續期的問題并沒有細致說明。國內學者對于自動續期的系列問題展開了探討。

高富平先生所撰寫的《物權法講義》一書里面指出，我國物權法所確立的住宅建設用地使用權自動續期制度實際上是建立在我國特色的實際國情之上的正確選擇。自動續期的基本含義是，在居住用途的土地使用權到期之后，房屋所有權人（即土地使用權人）無須與出讓人（國家）重新簽訂合同即可以繼續使用土地。其中許多規則尚不明晰，需要討論并確立相應規則，從以下方面進行了論述：一是怎么去區別住宅與非住宅兩類土地使用權；二是自動續期適用范圍：一般唯有存在期限的建設用地使用權方存在屆滿續期這一問題，也就是僅僅針對存在確定期限的出讓土地使用權。

關于續期費用問題，有學者認為，物權法草案第四稿曾經有需要繳納使用費，之后被刪除。顯然繼續繳納使用金方式很不現實，可以采取繳納稅收方式替代之。（高富平，2011）有學者認為：根據中國國情不收費是合理的。由于國內實行的是土地國有制，土地使用權按照規定繳納了相應年限費用，必須同時考量到普通民眾的民生問題。關于續期期限，其認為不要有期限限制，即為永久自動延期。若之后國家按照公共利益等正當需要取得所有權，可以依照征收制度進行處理。（李永軍，2016）有學者認為補交出讓金的做法是不合理的，其減損了公民的權利，增加了自然人的義務。（劉保玉，2016）

關于續期的期限問題，有學者認為，自動續期意味著續期期限與房屋的安全使用期限相同（高富平，2011）；有的學者的看法是，物權法149條所確定的自動續期表明不會出現建設用地使用權由于存續期間屆滿進而消滅的效果（崔建遠，2014）。可是，另外部分學者的看法是，存續期滿以后，原來的建設用地使用權是不是會歸于消滅，實際上是由合同兩方意志所決定的。（高圣平，2016）

總而言之，國內學界有關建設用地使用權期滿自動續期方面的研究最主要是聚焦于建設用地使用權制度研究、同宅基地使用權、地役權等的對比分析、使用權期間屆滿自動續期出現的問題與處理原則等。

三、完善我國城市住宅建設用地使用權續期制度的建議

（一）堅持公有制土地歸國家所有

中國作為社會主義制度國家，堅持土地公有制，其中城市土地屬于國有。進入改革開放之后，國內以公有制為基礎迅速構建了中國特色社會主義市場經濟制度，調節了生產關系，大力推動了生產力進步，我國的綜合國力與人民生活水平都得到了巨大的提高，取得了舉世矚目的成績。中國可以長久的維持經濟社會飛速發展，實際上是眾多要素合力的成果，這里面很重要的一個要素即為城市土地實行國家所有制，該制度使得國家能夠依照自身的發展需求有效地調節控制土地的利用，特別是土地開利用效率上擁有土地私有制所無法比擬的優點，大大的推動了國內工業化與城市化進程。因此，今后還必須保持土地公有制，確保城市土地國有制。

（二）續期需收費

國內的物權法并未就住宅建設用地使用權屆期之時續期是不是應該給付費用做明確規定，當前還有著巨大的爭論，部分學者提出不應繳費，部分學者提出應當繳費。前一種觀點的理由在于因為法律明確指出這類土地使用權期滿以后自動續期，因此作為使用權人無需做出任何行為，故無需進行繳費。并且，作為公民辛勞一生方購置一套房子，假如其土地使用權期滿以后還需繳費，會加大負擔，普通公民難以接受這一規定。

就筆者看來，建設用地使用權期滿以后應該堅持付費續期，原因是土地作為稀缺資源進行免費使用實際上是違背了市場經濟規律的。從古到今，土地都屬于最主要的生產資料，并且屬于非可再生資源，如此伴隨城市規模的日益擴張，土地資源必然會越發稀少，其價值對應的不斷增加，所以應該付費進行適用。此外，政府實際上是土地財政，地方政府財政收入當中的土地出讓金比重極高，部分地方政府乃至完全依靠土地出讓金維持財政，假如期滿免費續期肯定會損害到地方政府財政收入穩定，進而影響到政府工作。

（三）收費需低價

關于收費，最重要的便是收費的標準對民眾而言，大家毫無疑問都想要可以低收費乃至不收費，可是由于地方政府需要土地帶來財政收入，因此想要收費，可是假如收費太多，必然會導致民眾負擔加重，無益于政策的落實，乃至導致社會矛盾的爆發。就筆者看來，國內在住宅建設用地使用權續期的時候確定土地使用費方面應該借鑒香港模式，其繳費標準應該不高，不可以使普通大眾承受過大經濟負擔，要確保民生。香港所采取的續期付費用標準應當是房產年租金的1.5%，這種模式使用了很多年，已然為香港社會所認可。

就筆者看來，國內城市住宅建設用地使用權續期制度能夠從下列幾個視角出發加以健全：（1）建設用地使用權期滿以后地上房屋屬于業主所有，國家收走房產必須對業主給予合理補償；（2）土地國有，建設用地使用權期滿以后續期必須繳納費用，可是費用不可過高；（3）聯系房屋安全評估和城市發展規劃確定續期期限和次數；（4）整合目前已有資源，構建統一不動產電子信息登記網絡，健全其功能，提高服務水準與工作效率。最后拿出于法有據、于情有理、于民有益的具體解決方案，早日消除盤桓公眾心頭的憂慮，讓居民安居樂業。

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