論我國耕地生態補償制度的完善

鄧雅萍

摘要：耕地是人類生產生活的重要物質基礎，對人類生存發展至關重要。耕地面積及土地質量的好壞影響到一個國家的糧食問題，口糧問題與社會秩序和穩定息息相關。近些年，土壤流失，土地肥力下降，土壤板結等生態問題的出現，耕地生態補償理論應運而生，以耕地生態補償法律制度進行研究，主要研究耕地生態補償的必要性、借鑒國外經驗、補償中存在的問題，最后就如何完善耕地生態補償提出幾點意見，豐富我國生態補償理論體系的研究，使耕地生態補償以類型化的立法方法詳盡地規定在正起草的《生態補償條例》中。

關鍵詞：耕地；耕地補償；生態補償

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0033-04

“土地是一切生產和一切存在的源泉”，[1]與人類密切相關，對人類的生存與發展起著至關重要的作用，耕地不僅維持農產品生產功能，還具有涵養水源、保持水土、維護生物多樣性等諸多功能。此外，除了生態功能，耕地資源還可以產生經濟收益及帶來社會價值。如何處理耕地與利用關系問題有極高的研究價值。

中國經濟過去幾十年在犧牲生態環境的前提下飛速發展，此前更多的是關注耕地的經濟價值，生態價值往往被忽視，隨著人類生產生活資料的提高，開始重視生態環境。為了有效的保護和管理耕地，確保耕地面積、質量，保證國家兩根“紅線”，實施耕地生態補償刻不容緩。

一、耕地生態補償的必要性

（一）實施耕地生態補償是保障國家糧食安全的需要

當前，我國耕地面積在不斷減少，原因主要包括：一、前幾年房地產領域的持續火熱，建筑用地大大增加，以及農村自建房用地。二、生態環境的保護需要，退耕造林、改漁、改牧、改果。三、生態退耕，退耕還林、退耕還草、退耕還水。四、災毀耕地，主要由于地震、水災等不可抗力的因素導致，對耕地面積的減少具有不可控性。[2]耕地資源減少的同時也制約農民收入的增長和農村經濟的發展。再者對邊際土地的開發，嚴重影響耕地的經濟效益和穩定發展，造成土地污染，肥力下降及耕地生態的破壞。耕地生態系統面臨嚴重威脅，我們應該站在生態安全的戰略高度，實施耕地生態補償，對公民個人為生態保護而放棄使用農藥噴灑農作物及土壤所導致的直接經濟收益的損失進行補償，對間接派生的耕地的社會效益和生態效益進行補償，保障我國的糧食安全和耕地生態的可持續。

（二）實施耕地生態補償是實現耕地價值的需要

在傳統小農經濟制度的影響下，耕地使用者僅追求耕地帶來的直接經濟利益，過度使用土地導致土壤污染，土地肥力下降。耕地資源具有公共產品屬性，極易出現耕地使用者以外的公民免費“搭便車”現象，使用者卻得不到相應的回報，從而也不會犧牲個人利益主動去保護集體利益。

我國《土地管理法》就耕地補償依照“占補原則”。國家只就耕地數量予以補償，忽視了耕地蘊含的生態價值。將生態補償納入補償范圍，是實現耕地資源經濟效益、社會效益及生態效益有機統一的需要，可有效的保護耕地資源，協調耕地資源的保護及耕地使用者自身發展的矛盾，實現耕地資源效益最大化。

（三）實施耕地生態補償是維持生態系統服務的需要

耕地是特殊的生態系統，土壤形成與保持功能，可固本培元，防止耕地水土流失。氣候調節、涵養水分功能；生物多樣性功能，無數動植物在耕地上生存和繁衍；在傳統社會，耕地滿足了人們的日常生活所需，不僅給人類帶來的直接的經濟效益，帶來的生態價值也不可估量。而今耕地面積的減少，土壤肥力的下降及生態功能的衰退，使我們必須站在生態安全的戰略高度，實施耕地生態補償，保證耕地資源的可持續發展。

二、國外的實踐經驗及借鑒意義

（一）美國的實踐經驗

美國歷史上對耕地生態環境服務的付費政策已有一段時間。上世紀30年代，沙塵暴、干旱等自然災害及經濟危機的出現，人民意識到耕地生態環境的重要。為了保護耕地生態環境，實施了相關的生態措施。使農民意識到耕地的生態價值及社會價值的重要性，讓農民自愿的對耕地生態環境的保護，美國開始實行自愿的支付項目。[3]

其中，休耕計劃是美國政府農業生態保護的主要措施——農民主動的提出愿意與政府簽訂長期的休耕協議，將那些生態脆弱，極易水土流失的耕地及土質較差不適合耕作的耕地轉化草地、林地、或者停止耕作，政府每年向這些農民提供補貼。提供的補貼內容主要二類：一、是對耕地租金的補貼，對于農民主動愿意退耕還草、還林和停止耕作的土地，政府根據這些耕地的直接與間接經濟效益計算出市場價格，用以計算一年的耕地租金補貼價格。二、對于農民將耕地退耕還草、還林進行的一些投入，政府也給予補貼，給予農民以不超過投入成本本身一半的補貼。[4]美國聯邦政府及各州政府實施的自愿的支付項目對耕地生態環境的保護取得了巨大的成效，減少耕地的流轉的可能性，保護了生態環境。

美國的休耕計劃自20世紀80年代中期開始到20世紀90年代初這20年期間，聯邦政府及農業政策的財政支出大部分全部用在了土地休耕計劃上。保護和儲備計劃是美國最大的農業環境計劃。1995年美國政府財政撥出28億資助農業環境計劃，其中大部分劃撥給了保護和儲蓄計劃。這一計劃中包括二大受償主體：一、農民，最直接的耕地所有人，在耕地上耕作給農民帶來了直接的經濟效益，20世紀大多農民還是靠土地供給生計。農民自愿提出與政府簽訂長期的休耕協議，把自己符合條件的土地納入到土地休耕保護計劃中。申請的土地需要符合兩個條件：一是土地在最近的5年內必須種植過農作物，二是土壤質量較差。二、美國聯邦政府和州政府，作為農業生態保護計劃的執行主體，負責這項計劃的主要事項，管理、招標、審批、考察、通過、制定相應的實施規則和補償計劃，向農民提供咨詢幫助，為他們提供無償的技術支持。土地休耕計劃主要在四個方面：第一，確定耕地保護區域。第二，重復租用耕地與永久休耕。第三，政府購買農民的土地租用權。第四，土地休耕計劃的成本和收益。[5]

（二）美國的成功經驗對我國的借鑒意義

第一、明確耕地生態補償中的產權關系。清晰明確產權關系是為了解決資源的稀缺與社會發展需求矛盾而界定各經濟行為主體的資產權利關系，目的是通過市場機制優化資源配置，提高效率。無清晰明確的產權關系，會引發外部性問題。耕地產權關系的明確對耕地生態補償制度的建立十分重要，界定了耕地產權結構內法律關系中補償主體權利和責任的劃分，解決了各利益相關者的利益沖突。美國系土地私有制國家，土地產權界定明確。在20世紀的休耕計劃中，美國政府如果對屬于公民個人的耕地做出一定的限制，則必須要與公民就耕地產權受限協商達成一致，并就給公民因限制耕地而造成的損失以一定的補償。我國系土地公有制國家，相對于土地私有制中耕地屬于公民個人所有，耕地所有權歸國家或集體所有，可見，我國土地制度屬于典型的公共產權，即土地一旦界定給某一集體，這塊土地上的使用權、轉讓權以及取得收益的權利則一并歸該集體所有，在集體內每個成員都有權分享這些權利，且集體以外的公民個人不得以任何形式干擾共同體成員行使這些權利。但集體內的個人僅享有其中的使用權，說明又帶有私有產權的色彩。因此我國耕地的產權界定具有雙重性，公共產權中有私有產權的性質及特點，是一種特殊的公共產權。公民個人對耕地僅享有使用權，因歷史局限性僅看到耕地產生的直接經濟利益，很難注意到耕地的生態價值和社會價值。認為土地作為公共財產，并非僅個人享有所有權，所有權而是屬于全體公民，全體公民系耕地的主人，從而導致耕地使用者過度使用耕地，竭力從中獲取直接的經濟利益，出現“公地悲劇”現象，進而造成耕地退化。因此確立清晰明了的耕地產權關系對我國耕地生態補償機制的完善十分必要，解決了失去耕地的就公民個人就補償為何補，如何補的難題，也促使了擁有耕地的公民去保護耕地資源。

第二、以市場補償為主，輔之政府補償模式。美國的征地補償標準較高，主要通過運用市場機制決定耕地產權價值，就是把耕地的實際效益、投入成本和預期效益等主要補償項目的補償價格參照當前耕地市場價格。這種以市場更好的保障了公民個人的權益，根據各地區經濟發展狀況制度補償標準，兼顧效率及公平原則。我國以政府補償為主，依靠政府財政撥款，不僅增加了政府的財政負擔，也使得各地公民個人無法得到與其損失相應的補償。應該學習美國結合市場補償機制，多渠道全方位的籌集資金，保證生態補償資金的充足。在考慮中國國情的基礎上，建立賦有中國特色的補償模式——以政府補償為主導，以市場補償為輔。

第三、結合各地區綜合因素，因地制宜的實行差別補償。美國在土地休耕計劃實施過程中，會就休耕計劃征地給公民個人造成的直接經濟損失和投入成本與公民協商確定相應的補償并達成共識，達成一個相互接受的價格。聯邦政府及其各州政府都享有一定的資金支配權，可以自由合理的運用資金，由了解各州具體情況的各州政府權衡資金補償多少，大大提高了休耕補償的效率。中國雖也有一些生態方面的補償實施了差別補償政策，但是各地區補償的劃分十分籠統，補償標準不合理，一般采用一刀切的補償標準，忽視了地區經濟的不平衡，政治條件和自然條件等空間差異性，[6]導致了有些地區補償相對過量，有些地方的補償相對不足。我國的退耕還林還草工程，整個北方地區的補償標準即采用“一刀切”的標準，補償過量和不足的現象比比皆是，生態補償機制無法得到合理有效的實施。遂應借鑒美國的成功經驗，并探尋適合我國的耕地生態補償路徑。[7]

第四、生態補償中賦予公民個人申訴權。美國休耕計劃中，政府賦予了公民個人就土地征用享有申訴權，土地所有者私有財產權益不受侵犯，公民個人可就征地補償中存在的一些問題向有關部門申訴，從而保證自己的合法權益。我國可借鑒賦予公民相應的申訴權，并將糾紛交由仲裁機構或者法院，也可專門建立生態補償糾紛機構。這樣就在一定程度上防止政府征地補償中的腐敗現象，消除征地補償中的不安因素，維護社會秩序，減少社會執法的成本。

三、耕地生態補償實踐中存在的問題

（一）關于耕地生態補償的立法不完善

我國建立國家層面的以耕地生態補償為主旨的制度極少，僅有的關于耕地生態補償政策對耕地的保護也只停留在初級階段。[8]《憲法》第九條和第十條規定了自然資源的歸屬與利用和土地制度，但都站在物權的立法層面，并未涉及土地或是耕地的生態環境功能保護。《環境法》作為生態保護的基本法，僅在第二十條原則性的規定了保護農業環境，更多強調行政機關的指導作用。《土地管理法》主要旨在維持土地的動態平衡，對農轉非，非法占用耕地等現象做出了限制，未就生態補償予以規定。[9]可見耕地生態補償的立法不到位，難以對保障耕地生態補償順利進行提供有效的措施，各地區進行耕地生態補償的實踐中普遍存在法律依據不合理、缺乏執行力的問題。各地區開展耕地生態補償實踐中運用的實施辦法都是各地方政府部門出臺的相關指導文件，極具地方性行政色彩，使得補償無法落實到位，受償主體無法得到補償等。[10]

（二）生態保護的可操作性不強

我國耕地生態保護的相關法律法規停留于表面，并未深入研究耕地生態如何補償，以什么方式補償，大多數法律法規具有政策號召性，對生態補償的實質性問題未做說明，這類法律法規的可執行力極其低。《土地管理法》第十九條第四款規定“保護和改善生態環境，保護土地的可持續利用”。第三十八條規定“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境……開發利用未利用地”。可見，上述法律法規實際操作性不強，其中存在過多的軟性條款，大多只是倡導性條款，可想而知實踐中的執行力，不利于耕地的保護，給各級政府提供了尋租空間。

（三）耕地生態補償標準偏低

耕地生態補償的標準決定了補償的大小，標準的確定應站在鼓勵保護生態的立場上，在理論上應包含公民個人在建設和保護耕地所付出的成本。我國各地區補償標準不同，實踐中，各地的補償標準也普通偏低。目前在我國經濟實力大幅度增強，支付能力提高的基礎上，補償標準偏低導致了受償主體的經濟利益受損。[11]

（四）缺少監督程序

在我國很多關于環境資源的法律中都有對資金的專款專用的規定，迄今為止沒有一個法律對這方面的資金派生出的權利義務予以確定，更沒有一個法律規定保障這種權利義務的程序性規定。實踐中貪污腐敗現象嚴重，資金無法落實到位，各地耕地生態補償標準偏低。在資金下撥補償這一過程中缺少監督以及公開透明程序，很難保證制度執行的公正性。

四、構建我國耕地生態補償法律制度的建議

（一）統一法律制度基本理論

目前學術界對耕地生態補償制度的概念、價值目標、法律關系等沒有統一的界定，有必要對其加以系統的、具體的規范，為完善我國生態補償法律制度提供理論依據。[12]

（二）健全生態補償法律體系

我國還未出臺系統的、專門的關于生態補償方面的法律，有關耕地生態補償的立法只是散見于環境保護基本法、一些自然資源和環境要素污染防治單項法律法規和一些部門法中。這些法律法規主要針對污染防治，法目的不以生態補償為主，其中原則性規則偏多，可操作性差，不夠系統，偏重于不同主體權限和利益，對利益主體享有的權利、負擔的義務及責任的承擔的界定，補償的內容、程序、標準、監管、評估、環境資源產權制度等關鍵而需要細化的問題未能做出具體、細致的規定，強制性補償少，自愿性補償多，致使效果不明顯，應該更加系統的對其進行補充修改，作為一項基本制度加以制定，確立有關的耕地生態補償原則與標準，制定具有可操作性的生態補償實施辦法和程序，為生態補償提供法律基礎。[13]

（三）完善生態補償管理監督體系

我國的環境管理體系實行從中央到地方或部門的垂直管理體系。在不同領域的生態補償問題有不同的行政部門負責管理，這樣容易造成部門之間因利益問題難達共識，導致生態補償工作效率低下。應加強部門間的合作與明確分工，既能對生態補償工作統一管理，又能防止相互推諉的現象，促進工作效率。

自然資源產權制度方面，應建立相關的機構，對自然資源的經濟價值、社會價值、生態價值屬性進行勘探、測量、統計予以儲存，并隨時對其跟蹤。目前，國際上通行做法主要是從二個方面對生態補償標準加以考量：首先，根據生態環境系統所提供的生態環境服務價值來確定標準，其次，根據生態環境保護產生的機會成本來確定標準。[14]我國可以借鑒國際上的做法，對我國的各方面要素加以綜合考量，制度出適合我國的補償標準。

在生態補償資金管理方面，補償程序未透明公開，大量的資金不知去向，致使生態補償資金的不足。建立相關的監督部門，加強對資金支出、使用的監督，公開透明，建立生態補償資金使用績效考核評估制度，對財政專項的各類補助資金的使用績效進行嚴格考核。同時在此基礎上，對補償資金的使用過程中，要對其全程進行監督和跟蹤，并加以考核和審計，建立相關的獎懲制度，促使生態補償資金更好的發揮出其自身的價值功能。[15]

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