我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的探討

余立

摘 要：構(gòu)建科學(xué)合理的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是我國建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的主要著力點，是保證高等教育質(zhì)量的根本要求。優(yōu)化和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度刻不容緩。當(dāng)前，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在政治權(quán)力與行政權(quán)力邊界不清，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡，校、院、系三級管理權(quán)力分配不合理，監(jiān)督權(quán)力行使不暢等問題。立足于我國高校辦學(xué)實際，積極采取措施，優(yōu)化和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，不斷推進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部治理；優(yōu)化

完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要意義與緊迫性

1.推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的前提和核心

黨的十八大報告強調(diào)，要推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。國家近年先后出臺了一系列深化高校內(nèi)部管理體制改革的政策和措施，其核心任務(wù)是全面提高高等教育質(zhì)量，實現(xiàn)保障是建立現(xiàn)代大學(xué)制度。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》作出的重要部署，是制定大學(xué)章程，建立現(xiàn)代大學(xué)制度以及我國高等教育管理體制改革首先要解決的核心和關(guān)鍵問題。只有加快完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成多種機制良性配套、有效運行的格局，才能筑牢現(xiàn)代大學(xué)制度的根基，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

2.破解當(dāng)前我國高等教育管理體制改革難題的關(guān)鍵舉措

當(dāng)前，我國高等教育管理體制改革的難題包括教育行政管理體制和高校內(nèi)部管理體制改革，就是要加快管理體制改革，實行政校分開，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能和方式，落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)[1]。但是長期以來，我國高等教育管理難以擺脫“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不完善是重要原因。科學(xué)構(gòu)建高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)可以確保高校實現(xiàn)自我約束和發(fā)展，依法自主辦學(xué)。

3.促進(jìn)高校科學(xué)管理、激發(fā)高校辦學(xué)活力的客觀要求

我國一些高校迄今還只是在進(jìn)行局部的、微觀的管理改革，未能進(jìn)行宏觀的、深層的治理變革，由于受歷史、文化及政治體制的影響，我國高校內(nèi)部治理模式依然沒有明顯改變，導(dǎo)致長期制約學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力的體制性障礙無法根本突破[2]。大學(xué)行政化色彩濃厚，學(xué)術(shù)權(quán)力不彰，決策科學(xué)化、民主化程度低，監(jiān)督機制缺乏，成為高校向現(xiàn)代大學(xué)制度轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸和障礙，影響高校的辦學(xué)活力和教師積極性，對學(xué)校的科學(xué)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重制約，迫切要求完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新內(nèi)部管理體制機制以促進(jìn)科學(xué)管理，激發(fā)高校辦學(xué)活力。

4.多元利益主體的關(guān)注和參與要求

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革受到來自高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部的普遍關(guān)注。尤其隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及教育體制改革的深化，高校作為獨立法人面向社會和市場自主辦學(xué)程度逐步深化，形成不同利益主體并存、各利益主體相互博弈的利益格局[3]。高校的經(jīng)費來源日益多元化，教育事業(yè)收入及各種捐贈、貸款等預(yù)算外資金在高校教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)比重不斷提高，政府、教職工、學(xué)生、家長、校友、企業(yè)、社會公眾具有參與大學(xué)重要事務(wù)決策的動力和需求。為應(yīng)對多元利益主體的關(guān)注和參與，必須加快調(diào)整和優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和主要問題

1.政治權(quán)力與行政權(quán)力邊界不清

一是黨委與校長權(quán)力配置需進(jìn)一步完善。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）中分別對黨委、校長權(quán)責(zé)給予以下規(guī)定：第三十九條中規(guī)定“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務(wù)的完成。”第四十條規(guī)定“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計劃并組織實施；組織教學(xué)活動、科學(xué)研究和思想品德教育；擬訂內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長人選，任免內(nèi)部組織機構(gòu)的負(fù)責(zé)人；聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實施獎勵或者處分；擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費預(yù)算方案，保護(hù)和管理校產(chǎn)，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益”；但是以上法律對黨委、校長兩大權(quán)力主體權(quán)責(zé)的規(guī)定卻與高校治理的實踐邏輯相悖，主要體現(xiàn)在黨委權(quán)力與其實際地位不相符。《高等教育法》中，將黨委定位為“一把手”，是高校的最高權(quán)力機構(gòu)，但在實際擁有的權(quán)力中卻無對校長的任免權(quán)。同時，還在任免學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)負(fù)責(zé)人的權(quán)力上與校長權(quán)力沖突。

二是黨委與校長權(quán)責(zé)重疊、交叉。校長權(quán)責(zé)不對等，其責(zé)大于其權(quán)。作為法定代表人的校長，應(yīng)該對大學(xué)管理與發(fā)展的效果承擔(dān)民事責(zé)任，但大學(xué)重大事項的決策權(quán)歸屬于黨委，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對等和校長無法負(fù)責(zé)的后果。另外，從黨委的人員構(gòu)成來看，決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)議事存在重疊、交叉現(xiàn)象。一些高校黨委會基本上是由黨委正、副書記，正、副校長構(gòu)成，這種人員構(gòu)成在權(quán)力運行過程中會對決策的民主性和科學(xué)性存在影響。

2.行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡

一是行政權(quán)力“泛化”。行政權(quán)力泛化主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)被置于行政機構(gòu)之下，如部分高校學(xué)術(shù)委員會辦公室掛靠在相應(yīng)的行政部門（科技處或科研處），被置于行政權(quán)力機構(gòu)之下，并由行政部門負(fù)責(zé)日常工作，學(xué)術(shù)委員會難以成為一個獨立、純粹的學(xué)術(shù)評判機構(gòu)，學(xué)術(shù)權(quán)力也很難發(fā)揮實質(zhì)性的作用。另一方面，學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)的委員存在行政身份與學(xué)術(shù)身份并存的現(xiàn)象。例如：在部分高校學(xué)術(shù)委員會中，其委員尤其正、副主任大都由校領(lǐng)導(dǎo)、行政部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，這使其在實施學(xué)術(shù)決策時帶有濃厚的行政思維。

二是學(xué)術(shù)權(quán)力“虛化”。學(xué)術(shù)權(quán)力行使的機構(gòu)一般是學(xué)術(shù)委員會或教授委員會，但是在實際工作中，由于學(xué)術(shù)組織只是個咨詢機構(gòu)，學(xué)術(shù)權(quán)力的話語權(quán)不夠，學(xué)術(shù)委員的權(quán)力也得不到有效的保障，嚴(yán)重限制了高校學(xué)術(shù)的發(fā)展。學(xué)術(shù)權(quán)力弱化主要表現(xiàn)為：高校學(xué)術(shù)委員會與各專業(yè)委員會發(fā)揮的作用不明顯；高校的行政權(quán)力過度壓制了教授的學(xué)術(shù)權(quán)力；教授治學(xué)還沒有完全落到實處[4]。

3.校、院、系權(quán)責(zé)不清晰，權(quán)力過于集中

一是權(quán)力集結(jié)在上層，容易徒增校級領(lǐng)導(dǎo)的工作量，使其分身乏術(shù)，難以專心思考有關(guān)學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。

二是正三角形的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得院系權(quán)力小、責(zé)任大，對有關(guān)學(xué)院發(fā)展的很多問題沒有充分的自主權(quán)，不僅要執(zhí)行上級的命令，對上級負(fù)責(zé)，還要擔(dān)負(fù)著繁重的基層教學(xué)科研事務(wù)，違背了權(quán)責(zé)對等的原則。

三是校、院、系三級溝通的過程中，由于信息的層層傳遞，容易造成信息曲解和信息流失，影響處理問題的時效，一定程度上抑制了大學(xué)管理的靈活性。

四是過多地強調(diào)層次等級，容易使院系形成部門意識，只注重縱向?qū)用娴男畔鬟f，忽視了院系之間的橫向溝通，不利于學(xué)科間合作和資源共享。

五是過分凸顯行政層級，無法增進(jìn)基層師生員工參與民主管理的主動性，難以營造出民主、自由的校園文化氛圍。

4.監(jiān)督權(quán)力行使不暢

權(quán)力運行過程中包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力。在這三種權(quán)力中，監(jiān)督權(quán)是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)有效運行的保障。監(jiān)督權(quán)既包括外部監(jiān)督權(quán)也包括內(nèi)部監(jiān)督權(quán)。在我國高校內(nèi)部，以教師為主的教職工代表大會是教師參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的基本形式。但是，在監(jiān)督權(quán)力運行過程中，由于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識弱化、群眾的參與意識淡薄、工會自身工作薄弱等，教職工的作用得不到切實有效的發(fā)揮，監(jiān)管權(quán)力行使不力，如對學(xué)校提交到大會的重大問題不是進(jìn)行討論，而是只進(jìn)行舉手表決。

優(yōu)化我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的路徑

1.完善大學(xué)與政府的關(guān)系

大學(xué)與政府之間建立良好的關(guān)系是保證高校自主權(quán)，優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要保障。在我國，中央和各級地方政府掌握著高校的大部分資源，政府的管理模式對大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)具有很大的影響。完善政府與大學(xué)的關(guān)系并不是簡單的政府放權(quán)，而是讓政府從對大學(xué)的直接管理轉(zhuǎn)化為法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督等宏觀調(diào)控管理上，減少對大學(xué)的直接行政干預(yù)。高校在接受宏觀監(jiān)督的同時，根據(jù)學(xué)校的實際情況對學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

2.建立健全高校內(nèi)部利益相關(guān)主體的平衡機制

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的關(guān)鍵是要理順黨委的政治權(quán)力、校長的行政權(quán)力、教師的學(xué)術(shù)權(quán)力和師生員工的民主權(quán)力之間的關(guān)系，形成各種權(quán)力相互制約平衡又協(xié)調(diào)運行的格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)、民主管理的管理體制。明確規(guī)定黨委會、校長辦公會、學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、教職工代表大會等在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)事務(wù)中的職能定位、職權(quán)范圍、決策程序、監(jiān)督督辦程序等，完善議事規(guī)則與決策程序，確保重大決策的科學(xué)化、民主化，減少權(quán)力失控和行為失范。

一是堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。明晰黨委和校長的權(quán)責(zé)，明確校黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、校長行政管理權(quán)及其范圍和程序，以確保黨委對學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時保障校長依法行使職權(quán)；黨政尊重和保障教代會、民主黨派、群團組織依照法律和各自章程履行職責(zé)，依法開展活動。

二是建立互相支持和制約的決策、執(zhí)行與監(jiān)督機制。明確黨委是學(xué)校的最高決策機構(gòu)、明確學(xué)術(shù)委員會和教職工代表大會的地位、明確基層學(xué)術(shù)組織的權(quán)力與職責(zé)。通過擴大黨委委員的來源、明確黨委會的運行程序來完善黨委領(lǐng)導(dǎo)體制；通過完善校長選拔任用制度、完善校長辦公會（校務(wù)委員會）制度來完善校長負(fù)責(zé)體制；通過充分發(fā)揮紀(jì)委的作用、加強財政審計、推進(jìn)校務(wù)公開制度、加強對基層學(xué)術(shù)組織質(zhì)量的分類評估等手段來完善監(jiān)督保障機構(gòu)。提升學(xué)術(shù)權(quán)力的地位，調(diào)整優(yōu)化行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，實行行政與學(xué)術(shù)權(quán)力的相對分離，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、教師職務(wù)晉升與聘任等涉及學(xué)術(shù)方面的事務(wù)交由學(xué)術(shù)機構(gòu)決定和處理，真正實現(xiàn)教授治學(xué)機制。

三是重視師生權(quán)利，營造良好的高校民主管理氛圍。高校的民主管理，實際上就是盡最大可能調(diào)動廣大師生參與大學(xué)各項事務(wù)管理的主動性與創(chuàng)造性。高校應(yīng)向教師、學(xué)生充分放權(quán)，重視師生的權(quán)利，加強教代會制度建設(shè)，進(jìn)一步擴大學(xué)生民主管理的渠道，增強廣大師生的監(jiān)督管理權(quán)，創(chuàng)造出良好的大學(xué)民主管理氛圍。

3.權(quán)力重心下移，增強學(xué)院辦學(xué)活力

一是管理權(quán)力重心向?qū)W院轉(zhuǎn)移。學(xué)院是學(xué)校最基本的教學(xué)、科研、社會服務(wù)單位，是大學(xué)開展各項活動的基礎(chǔ)。學(xué)校應(yīng)當(dāng)向?qū)W院放權(quán)，給予學(xué)院足夠的自主權(quán)，增強學(xué)院的辦學(xué)主動性。要有效協(xié)調(diào)學(xué)校與院系之間的關(guān)系，從原先學(xué)校統(tǒng)攬一切的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾＜壓暧^指導(dǎo)，學(xué)院自主管理的模式。學(xué)院應(yīng)當(dāng)在學(xué)校的宏觀監(jiān)督下，執(zhí)行具體的教學(xué)科研和相關(guān)管理工作，建立學(xué)校與教職員工的溝通機制，保證信息上傳下達(dá)的順暢。在處理院系與職能部門關(guān)系時，應(yīng)堅持條塊分割原則，職能部門在其職責(zé)范圍內(nèi)行使相應(yīng)權(quán)力，學(xué)院在保證自主管理的前提下積極配合職能部門的工作，同時接受職能部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，并及時提出反饋意見。

二是調(diào)整優(yōu)化院系設(shè)置，實行學(xué)院參與型治理模式。對院系進(jìn)行資源整合，實施學(xué)院參與型治理模式。學(xué)院參與型治理模式是將治理理論應(yīng)用于學(xué)院的管理過程中，調(diào)動學(xué)院全體成員參與管理的積極性，使學(xué)院中各個利益相關(guān)者都能自由地表達(dá)意見，主動參與到學(xué)院事務(wù)的管理中，推動學(xué)院決策更加民主、透明[5]。院系的設(shè)置應(yīng)以學(xué)科分類或?qū)W科特點為依據(jù)，促進(jìn)學(xué)科間的交叉和融合，通過院系資源整合保證院系的數(shù)量在合理的管理幅度之內(nèi)。整合學(xué)院資源的同時應(yīng)強調(diào)學(xué)院的辦學(xué)優(yōu)勢，加強和重視學(xué)院相關(guān)特色學(xué)科的建設(shè)，打造特色學(xué)院以滿足社會對學(xué)科的發(fā)展需要。同時，應(yīng)完善學(xué)院內(nèi)部管理運行機制，院系治理應(yīng)當(dāng)實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化的管理過程，健全學(xué)院決策執(zhí)行系統(tǒng)、參與咨詢系統(tǒng)和監(jiān)督反饋系統(tǒng)，保證學(xué)院管理工作的有效性和可持續(xù)性。

4.構(gòu)建利益相關(guān)主體共治的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

理事會、黨委、校長、管理層、捐助者、校友、教授、員工、學(xué)生等利益相關(guān)者，共同組成了高等學(xué)校這一學(xué)術(shù)共同體[6]。現(xiàn)代大學(xué)制度下的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)上的重要特征就是共同治理、共享決策，需要在各個利益相關(guān)者之間科學(xué)合理地配置權(quán)、責(zé)、利。各利益相關(guān)主體通過各種咨詢委員會、評估機構(gòu)、董事會等形式參與高校決策和管理，發(fā)揮咨詢和監(jiān)督作用，打破傳統(tǒng)的行政管理觀念和封閉的辦學(xué)體制，打破學(xué)校內(nèi)部自我決策的傳統(tǒng)方式，形成政府、社會人士、大學(xué)管理者、師生、家長代表等共同討論或決定大學(xué)發(fā)展的治理模式。

一是要注重高校各利益相關(guān)者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，在二者甚至多者之間達(dá)成利益制約關(guān)系，滿足激勵相容原理，以達(dá)到大學(xué)與多元利益相關(guān)者利益目標(biāo)的一致。這種協(xié)調(diào)首先應(yīng)當(dāng)是高校內(nèi)部治理主體成員間伙伴關(guān)系的建立，主要是行政權(quán)力、政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力的協(xié)調(diào)。除了各利益相關(guān)者主體間的協(xié)調(diào)外，對高校治理內(nèi)部包括課程設(shè)置、資金分配、基礎(chǔ)建設(shè)、學(xué)科發(fā)展等各項內(nèi)容的協(xié)調(diào)也尤為重要，這實際上是尊重學(xué)術(shù)自由、擴大學(xué)術(shù)權(quán)力在高校內(nèi)部治理的相應(yīng)反映。

二是在注重高校內(nèi)部權(quán)力主體協(xié)調(diào)的同時，建立健全監(jiān)督機制。要充分發(fā)揮高校中的監(jiān)督作用就要建立以普通教師、學(xué)生和教輔人員為主體的群眾監(jiān)督機制，將校務(wù)運行納入陽光下，增強群眾的知情權(quán)。這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括校內(nèi)各項改革措施，各級領(lǐng)導(dǎo)作為，教師的錄用、考核、晉職，學(xué)生的招生、分配、獎懲等各項事務(wù)。

5.充分發(fā)揮大學(xué)文化的構(gòu)建和引領(lǐng)作用

大學(xué)是傳遞知識和弘揚文化的組織，肩負(fù)引導(dǎo)價值取向、規(guī)范公眾行為的重要使命，對人類素質(zhì)的提高和社會文明的發(fā)展進(jìn)步有著不可替代的作用。創(chuàng)造良好的大學(xué)文化環(huán)境對于優(yōu)化我國大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有著重要的意義。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善不僅僅是制度上的改善，更深層次的意義是為大學(xué)各利益相關(guān)者營造出科學(xué)、民主、健康向上的文化氛圍。我國高校管理基本上沿用了科層制的組織模式，科層制管理模式在制度設(shè)計上存在著一定的漏洞和缺陷，而文化的滲透恰好可以彌補這些制度中存在的不足，推動高校管理更加有效。大學(xué)文化對高校各利益相關(guān)者的影響包括：價值觀念、思維方式、道德情感、治學(xué)理念、人際關(guān)系、學(xué)校制度、物質(zhì)環(huán)境等。文化因素往往是一所大學(xué)區(qū)別于其他大學(xué)的一個重要特征，代表了大學(xué)的軟實力。大學(xué)文化中傳播高深學(xué)問、培養(yǎng)社會精英、傳承社會文明、追求卓越理想等精神和理念，可以彌補大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中制度的缺陷。同樣，大學(xué)文化只有根植在大學(xué)制度之下才能得到建設(shè)和發(fā)展。因此，要優(yōu)化目前的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，必須建立和培養(yǎng)優(yōu)秀的高校校園文化。

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（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)后勤保障處）

[責(zé)任編輯：陳 栓]