目標價格是應對“托市困局”的良方嗎？

武舜臣　吳聞潭++蔣文斌

摘 要 糧食托市收購政策在保障糧食生產的同時也帶來了糧食市場的價格扭曲及政府財政的過重負擔。當前，目標價格政策已被視為解決這類“托市困局”的良藥，成為糧食價格政策的未來調整方向。在對已有資料梳理概括的基礎上，運用DID模型分析目標價格制度對農戶生產積極性維持方面的影響。研究結果顯示，目標價格制度在保護農戶生產積極性方面尚未發揮積極影響。針對該結論，一方面可以從政策變遷視角給予解釋，另一方面也可從目標價格制度自身理論缺陷方面提供依據。文章從既定的政策目標出發，在概括目標價格理論特征的基礎上，進一步分析了目標價格實施的有效性及可持續性，為突破“托市困局”提供更為寬泛的思考視角。

關鍵詞 目標價格；“托市困局”；改革效果

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）01-0036-05

一、研究背景及問題引出

為提高農民種糧積極性和促進糧食生產，政府于2004年起逐步實施并完善了糧食托市收購制度。十幾年來，該制度基本實現了其政策目標，為確保國內糧食連增發揮了至關重要的作用[1]。然而，考慮到托市政策本身的價格扭曲效應及伴隨的財政負擔，現階段的糧食市場逐步邁入“托市困局”之中①，托市政策的可持續性受到挑戰。[2]在這種背景下，因目標價格制度在保證農民受益和促進農業發展的同時，能夠克服價格扭曲和財政負擔過重問題，因而成為未來糧食價格制度的調整方向。[3-4]

目標價格概念首次出現于2008年國家發展與改革委員會頒布的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020）》中，2014年中央一號文件更是提出“堅持市場定價原則，探索推進農民工價格形成機制與政府補貼脫鉤的政策，逐步建立農產品目標價格制度”，并決定先期對東北和黑龍江的大豆、新疆的棉花進行目標價格改革試點。盡管試點剛實行不久，但試點地區相應品種的價格及生產變動情況卻已能反映出一些問題。總體來說，現階段目標價格改革進展順利，市場價格機制初步建立，下游企業經營狀況趨于好轉。[5-6]然而，在農戶農業生產積極性方面，結合筆者分析與調研結果，理論與現實卻存在一定出入。本文將在已有研究基礎上，重新對當前新一輪糧食價格改革作出思考。同時，本文從農戶種糧積極性下降的現實出發，分析當前目標價格政策可能存在的缺陷，進而回答目標價格是否是應對“托市困局”良方這一問題。

二、目標價格制度實現了對農戶生產積極性的保護嗎？

1. 試點地區農戶生產積極性的現實判斷

由目標價格定義能夠得知，保護農民收益、促進農業發展是目標價格的重要目標[7]。部分學者在對試點地區相應品種的調查中也發現，目標價格的實施保護了試點區農戶的生產積極性，基本達到了預期改革目標[8]。當然，該結論也得到相應宏觀數據的支持：據國家統計局數據顯示，2014年新疆棉花種植面積較上年增加了2.7%，試點地區大豆種植面積也較上年增加了8.2%。然而，該數據產生的背后卻有著復雜的背景，這一定程度上影響了對目標價格制度政策效果的判斷。下面，本文將對數據總量背后的結構性原因逐一給出說明。

首先，從新疆棉花種植面積看，考慮到目標價格補貼中涉及了播種面積指標②，政府對新疆地區棉花種植面積重新統計核實。新疆棉花種植面積統計增加的原因更多的與這次面積核實有關。具體來說，一方面有很多土地之前并未統計。據了解，2013年國家統計局根據新疆棉花種植面積預估的產量是352萬噸，但最后實際的公檢量卻有470萬噸，這說明該次核實之前，有很多土地面積并未被統計進去；另一方面出于對自身利益的考慮，不少農戶將一些“不怎么重視的地塊”也進行了上報，從而增加了總播種面積。如阿瓦提縣在2014年4月1日棉花播種現場會時公示棉花面積為110萬畝，到2014年底播種面積核實后面積就增加為154萬畝，面積增加40%之多。黃季焜等（2015）在微觀調研中將類似事情定義為“摸清農業家底”，即這一輪的播種面積核實將近年來開荒種棉而未體現在統計數據中的播種面積摸清了。[8]此外，據報道，2015年3月7日新疆下發的2015年全疆棉花種植面積調減指導性計劃顯示，2015年全年，僅新疆地方（不包含兵團）就計劃調減棉花種植面積466.5萬畝，調減規模達15.72%。而且，目標價格具體實施辦法第二年才得到執行，這難以支持2014年目標價格對生產積極性有較好支撐效果的結論。

其次，從東北大豆試點看，總體上說，試點地區大豆總播種面積確實有所提升，但這種提升也同樣來自生產積極性以外的其他因素。從試點地區內部省份看，除黑龍江外，內蒙古、遼寧、吉林種植面積分別較2013年減少了10.7%、11.4%、5%。而黑龍江大豆播種面積的增加，則更多來自氣候因素導致的無奈選擇：3月低溫和澇災等氣候因素對玉米和小麥種植造成不利影響，最終導致原玉米和小麥種植區改種大豆。[6]因此，整體而言，目標價格開始的2014年，東北大豆生產受到較大沖擊，這也與筆者近期黑龍江調研中的發現相一致。為對東北地區的大豆目標價格政策效果的實際情況有一個總體的了解，筆者團隊在2015年11月對黑龍江克山、克東和訥河三個縣的入戶調研中發現，目標價格政策實施以來，農戶大豆種植的積極性有所下降，部分農戶繼續選擇大豆生產的原因來自于資源稟賦的限制，這也與王萍等（2016）[9]的研究相一致。

2.目標價格對生產積極性影響的實證分析

農業政策作為影響農業生產的重要因素，長期以來受到國內外學者的關注。在我國，糧食政策不僅處于農業政策的核心地位，而且經歷了多次大的調整。因此，國內學者對糧食政策實施效果的研究從未停止，如王小魯（2001）[10]、李成貴（2004）[11]、程國強（2016）[12]。然而，就目標價格而言，由于試點時間較短，更多的文獻集中在政策或調查研究層面。本文前一小節已從現實層面對目標價格實施后的農戶生產積極性問題進行了一定分析，本節將從實證角度對保障農戶生產積極性方面的政策效果給予評估。

政策評價的研究中，雙重差分模型（DID）的應用最為普遍。本文同樣借用該模型對目標價格政策對農戶生產積極性的影響進行分析。DID模型的基本思路是將調查樣本分為兩組，一組是受政策變化影響的“實驗組”，另一組是不受政策變化影響的“對照組”。根據實驗組和對照組在目標價格實施前后的相關信息，計算實驗組在政策實施前后某個指標的變化值，同時給對照組做相同處理，最后計算上述兩個變量的差值。

模型實質為兩期面板數據：

yit=α+γDt+βxit+μi+εit（i=1，…n；t=1，2）

其中，Dt為實驗期虛擬變量（實驗前其值為0，實驗后為1），xit為政策虛擬變量，可知 xit為：

xit=1，若i∈實驗組，且t=20，其他，μi為不可觀測的個體特征。對本文而言，實驗組為目標價格實施目標省份，即黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古，對照組理論上是剩余其他省（市/自治區），但是考慮數據可得性，本文的對照組省份為河北、山西、安徽、山東、河南、重慶和陜西7省（市）。考慮到目標價格試點2014年開始實施，故以2014年作為判斷實驗是否開始的臨界時間點。故本文對應的計量模型為：

yit=α0+α1Gi*Dt+α1Gi+α1Dt+εit（i=1，…11；t=1，2）

當i為實驗組且位于實驗后時，則Gi為1，否則取0。當t為實驗后時，Dt取1，否則取0。考慮到播種面積更能體現農戶生產積極性的情況，本文選擇大豆播種面積（tap）為被解釋變量，同時考慮總成本（tc）、土地成本（land）、勞動成本（labor）、化肥成本（cf）、總收益變量（tr）及價格（pr）作為控制變量。考慮到國家大豆臨儲政策開始于2008年，故時間區間為2008～2014年，數據分別來自相應年份《中國農村統計年鑒》與《全國農產品成本收益資料匯編》。考慮到控制變量之間的相關性問題，本文對相應變量作取對數處理，并采用逐步加入控制變量的方式分別對目標價格的政策效果進行回歸，實證結果見表1。

從表1能夠得到，控制變量的加入對政策效應Gi*Dt的系數影響不大，從該交叉項系數看，能夠初步得到目標價格實施前后，并未對農戶大豆生產積極性帶來正面影響。這與前文中的事實判斷相一致。進一步對控制變量進行簡要分析，勞動力、化肥及土地成本都對大豆生產積極性產生負面作用，但從強度看勞動力成本是阻礙大豆生產積極性最主要的因素，這與朱思柱和周曙東（2014）[13]的研究相一致。此外，收益和價格的提高都能夠對豆農生產決策帶來積極影響，且收益的影響更為明顯。

3. 政策變遷對生產積極性的沖擊：一個可能解釋

根據以上現實，至少能夠說明，在2014年試點地區農戶對相應品種的生產積極性并未得到有效保護。那么，這種積極性的下降是否是由于目標價格制度導致的？如果不是這樣， 2014年作為目標價格政策的實施元年，為何會出現農戶生產積極性的下降？為回答以上問題，下文將以政策變遷視角為切入點，從政策轉換過程中存在的問題及其對目標價格的影響出發，嘗試對2014年試點品種種植積極性的下降給予解釋。

目標價格政策最早起源于20世紀六七十年代的美國，自1973年誕生以來，已經成為全美最重要的農業支持政策，在保護農民種植積極性，穩定農民種糧收益，促進美國農業發展起到了巨大作用。目標價格最突出的特點是在對農業價格支持的同時不對市場形成價格的內在機制造成影響。因此，現階段目標價格制度在我國的表現是否說明目標價格在我國推廣不合適呢？筆者認為，2014年試點地區相應品種種植積極性的下降不在于目標價格政策本身，更可能來自政策變遷過程改革的非全面性，[14]即問題的產生不在于目標價格本身，而是來自目標價格制度改革的過程。按照Murphy et al. （1992）的分析，計劃經濟國家先前曾有的某些改革之所以失敗，根本原因就在于陷入了局部改革的陷阱（pitfalls）。[15]目標價格政策的制定和實施同樣是一個連貫而完整的過程，按照西方國家的成熟做法，盡管形式有所不同，但事先公布預期價格是目標價格發揮作用的核心。[16]從我國2014年目標價格的實施看，很顯然并沒有滿足目標價格發揮作用的這一關鍵條件：盡管試點地區實行目標價格政策的相關規定在年初就已確定，但直到2014年9月下旬才公布棉花目標價格改革試點實施方案，大豆目標價格改革試點方案公布時間更晚，這就喪失了改變農戶生產預期的作用，降低了目標價格的政策效果，進而導致當年生產積極性的下降。

三、目標價格理論困境與“托市困局”

1. 目標價格的理論困境

盡管目標價格制度作為今后中國糧食價格支持制度調整方向的論斷已得到理論界的一致認可，但目標價格政策在我國推廣并實施將面臨潛在或現實困難的結論也同樣為學術界所認可。總的來說，目標價格在我國實施存在的問題主要包括目標價格的確定規則、市場價格的確定規則、政策執行效率及市場風險等。在目標價格規則確定方面，孔祥平等（2010）[17]、李林茂等（2011）[18]、徐雪高等（2013）[19]、孟麗（2014）[20]在目標價格試點實施之前就開始了對其核算方法方面的分析和討論。當目標價格試點推廣并形成價格核算規則后，詹琳和蔣和平（2015）[2]、盧凌霄等（2015）[6]又對現今目標價格水平計算公式調節作用的發揮提出質疑，并在此基礎上進一步思考了市場價格的確定問題。市場價格確定方面的焦點主要集中在以下幾個方面：首先，由于前些年臨儲政策的長期支撐，現今市場價格已經被政策性托高，且這種變動趨勢已形成一種路徑依賴，短期內趨勢難以扭轉，這種政策性市場價格的存在給市場價格的確定帶來困難；其次，即便是通過采集到廠（庫）價格作為市場價格，也與棉農、豆農的實際出售價格不符。此外，由于大宗糧食作物各地種植周期不同、成本不同、品質差異較大，政府制定統一的市場價格也存在一定問題。政策執行效率方面的具體問題則主要體現在目標價格公示不及時、面積核查過程中的高成本等方面。[8]市場風險方面，考慮到托市政策和臨儲政策下價格過于平穩的特征，重新將定價權交給市場自然會使得市場各方面主體面臨暫時性的不適應，經歷一個痛苦的“政策市”向“市場市”的過渡過程。因此，如何避免政策轉換過程中因市場價格 “斷崖式”下跌而帶來的市場波動也成為目標價格實施后不得不考慮的問題。

通過以上分析能夠得出，目標價格政策在我國的實現確實存在很多技術層面的挑戰。那么，如果解決以上問題，就能順利推進目標價格的中國化嗎？從現階段價格支持政策的調整目標看，不改變農戶生產積極性基礎上解決市場扭曲與財政負擔問題是根本出發點，也是價格支持政策改革可持續性的重要保障。然而，目標價格自身的理論困境卻可能對改革目標的實現帶來影響。[21]

2. 目標價格理論困境及“托市困局”的突破

目標價格政策之所以被選作中國糧食價格支持制度調整的基本方向，與其能夠在保障農戶生產積極性的同時解決現階段的“托市困局”不無關系。然而，目標價格的理論困境卻并不利于“托市困局”在政策層面上的突破。

首先，從解決市場扭曲角度看。根據現有理論，目標價格能夠有效降低價格支持政策對市場價格的扭曲，但這也意味著該政策并不能避免對市場價格的扭曲。目標價格支持政策的發揮來自于對生產者給予的價格信號引導作用，盡管避免了對糧食市場價格形成的直接影響，但間接影響不可避免，這種價格的引導作用同樣能夠在已有試點中得到支持：由于2014年未預先公布預期價格，最終導致這種間接引導作用失效，農戶生產積極性下降。換句話說，目標價格并不能排除政策對市場的干預，且在按畝均補貼方式下會進一步強化政策和糧食生產的掛鉤，進而沖擊市場價格。此外，考慮到國內糧價扭曲并非孤立，而是處于全球市場中。在目前國內外糧食價格倒掛的背景下，想在保障農戶積極性基礎上實施目標價格政策，其目標價格難免會偏高，可能會繼續帶來扭曲問題。[16]

其次，從財政減少困境的突破看，目標價格的實施對財政支出減少的貢獻有限。理論上說，由于減少了政府儲備環節，目標價格能夠較好地降低政府收儲壓力，一定程度上降低政府支出。然而，考慮到現階段目標價格補貼覆蓋的是全部糧食生產，該數量將遠遠超過托市收購數量，這可能會導致財政支出不降反增。[2]根據南方小麥網2014年數據顯示，2006～2013年，歷年小麥總產量至少是托市收購量的2.5倍。此外根據黃季焜等（2015）的調研分析，新疆棉花目標價格的順利實施，同樣是建立在巨額的財政負擔之上，棉花目標價格補貼財政成本較高。[8]

因此，考慮到以上兩點，政府目標價格實施和推廣的可持續性值得商榷。如果考慮到價格倒掛下目標價格既不能給“托市困局”突破帶來更多貢獻，又面臨實施過程的重重困難而影響全國范圍的生產積極性，政府進一步推廣目標價格的動力可能會受到影響。然而，“托市困局”下糧食價格支持政策的市場化改革是必然選擇，實現目標價格政策類似的支持政策市場化改革不僅要克服目標價格在我國實施推廣中可能遇到的難題，更需要進一步考慮目標價格的自身問題，探索“托市困局”的最終破解模式。

四、結 論

為克服托市收購政策帶來的“托市困局”，目標價格政策在試點地區也實施了接近兩年時間。總體來說，目標價格制度改革完善了價格形成機制，放活了試點區加工企業生產，在市場價格形成方面基本達到了預期目標。然而，已有研究在農戶積極性保障方面的結論與筆者的調研結果有較大出入，因此本文重點對目標價格政策在農戶生產積極性保障方面的相關文獻進行梳理。分析結果發現，雖然宏觀數據證實了試點地區相應品種播種面積擴大的結論，但考慮到統計口徑變動及氣候因素，該數據作為生產積極性替代指標的有效性值得懷疑。此外，針對目標價格政策的實施初衷，即解決價格扭曲和財政負擔過重的“托市困局”，本文結合已有研究，進一步從目標價格政策自身特征出發，對其能否實現“托市困局”突破這一觀點做出判斷，并在此基礎上分析了目標價格政策的可持續性問題。

此外，在試點地區分析的基礎上，考慮全國層面糧食生產，則目標價格政策帶來的可能問題會更為復雜。從全國范圍內的生產情況看，試點的存在導致了非試點地區棉花、大豆生產的大幅度縮減。“先試點，后推廣”的漸進式改革模式，盡管降低了改革的風險，卻會因為改革在地區間的不一致造成品種、區域發展不平衡。[22-23]當然，這種不平衡政策能夠一定程度上促進生產向優勢地區集中，但非試點地區生產的大幅度下降是不爭的事實。從統計數據看，新疆棉花種植面積較2013年增加，但全國層面看卻較2013年減少了5.1%。由于缺少內地棉區扶持政策長江流域和黃河流域的棉農2014年多數持觀望態度，預計內地棉區面積還會有更大幅度的減少。大豆方面，2014年試點地區播種面積較2013年有所增加，但全國大豆播種面積為9 131萬畝，較2013年減少2.77%③，也能夠說明非試點地區大豆播種面積的縮減。如果目標價格政策因其他困境短期內無法得到推廣實施，則可能會導致非試點地區相應試點農產品生產受到更多沖擊。由此，因試點短期內難以擴大而帶來的負外部性可能會改變非試點區農產品生產結構，進而對全國層面目標價格的推進帶來壓力。因此，面對當下的“托市困局”，價格支持制度的調整需要更為謹慎，全面考慮制度各方面可能的影響，更好地推動糧食價格制度改革的順利進行。

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