綜合評估指標體系的構建與應用研究
——以寧南區域中心城市和大縣城建設為例

●寧夏回族自治區財政廳 上海聞政管理咨詢有限公司

綜合評估指標體系的構建與應用研究
——以寧南區域中心城市和大縣城建設為例

●寧夏回族自治區財政廳 上海聞政管理咨詢有限公司

隨著財政支出績效評價范圍的逐步擴大，財政支出政策績效評價已經愈來愈成為各級政府評價政策績效、提升政策執行效果的有力工具。受寧夏回族自治區財政廳的委托，上海聞政管理咨詢有限公司開展了寧南區域中心城市與大縣城建設綜合評估。本次評估從考察政策執行效果的事后視角出發，對大縣城政策執行與結果進行綜合評價，在財政支出政策績效評價指標體系構建等方面，應用量化指標、前后對比分析法對財政支出政策績效評價進行了有益探索。

新型城鎮化 指標體系 績效評價 政策評價

近年來，財政支出績效評價范圍逐步擴大，評價對象從一般項目、大額專項擴大到部門整體支出。隨著預算績效管理改革步入 “深水區”，財政支出政策績效越來越受到關注。2015年12月，根據《寧夏回族自治區人民政府主席辦公會議紀要 （2015年第37次）》的有關精神，寧夏回族自治區（以下簡稱自治區）財政廳委托上海聞政管理咨詢有限公司開展寧南區域中心城市與大縣城建設（以下簡稱“大縣城政策”）綜合評估。

一、綜合評估概述

自2011年至2015年，自治區財政累計安排105.19億元補助資金，其中大縣城資金68.95億元，地方債36.24億元（以下統稱“大縣城資金”），專項保障寧南區域中心城市和大縣城建設，支持寧南山區城鎮基礎設施與公共服務能力建設，以帶動其經濟發展與民生改善。

大縣城政策覆蓋了寧南山區一市九縣（區），其中寧南區域中心城市指固原市；大縣城包括原州區、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣、鹽池縣、同心縣、紅寺堡區、海原縣。其中，原州區與固原市市區地域基本重合，故本次綜合評估未將原州區單列，與固原市一并評價，統稱“一市八縣（區）”。

本次綜合評估是在大縣城建設政策實施5年后，應自治區人民政府要求，由自治區財政廳委托開展的第三方評價，旨在全面客觀反映大縣城建設資金使用與項目建設情況，綜合評估寧南山區以及各市縣（區）城鎮化水平、城鎮基礎設施與公共服務供給水平改善、資源綜合利用與生態環境保護、經濟社會發展帶動等方面的效益，為下一步制定寧南山區城鎮化建設相關決策提供參考。本次評估從政策決策者考察政策執行效果的事后視角出發，對大縣城政策執行與結果進行的綜合評價，評價內容包括政策執行的組織領導、項目建設與管理、資金使用與管理，大縣城資金投入項目產出及其水平，以及各市縣（區）城鎮化進程、基礎設施完善、公共服務能力提升、經濟社會環境發展以及公眾滿意度等效益目標的實現程度。

二、綜合評估指標體系

科學、客觀、有效地評估某項政策，必須針對該項政策設計指標體系，以使其中的各項指標能夠更加全面、準確地反映該項公共政策的實施效果。根據大縣城政策評價的目標與內容，結合自治區與市縣（區）兩級管理與決策需要，構建了綜合評估和市縣（區）評估兩套指標體系。

（一）評價指標選取的原則

1、過程與結果兼顧原則。寧南區域中心城市和大縣城建設綜合評估為政策決策主體提出，對政策實施主體進行以政策效果為核心，兼顧實施過程的事后評價，因此評價指標體系的設定，既關注最終政策產出和效益的實現情況，又關注政策執行中的組織、項目和資金等過程管理。

2、客觀與主觀兼顧原則。指標體系的選擇從客觀實際出發，通過客觀量化指標，全面準確地反映寧南山區城鎮建設與經濟社會的發展狀況。同時以最大程度地滿足人的需求為準則，注重“人的城鎮化”目標的實現程度，引入公眾滿意度等主觀評價因素。

3、系統性與代表性兼顧原則。城鎮化是一個綜合性問題，涉及城鎮化本身以及經濟、社會、環境等各方面，同時大縣城建設涉及一市八縣（區）道路、供熱、綠化等基礎設施與公共服務建設的不同發展基礎、需求與目標。考慮到評價工作投入與相關數據的可獲取性，指標體系的設定應具有系統性、連續性以及可比性，即指標應能滿足三個方面的條件：指標數據已經可得或可以通過一個明確的過程取得；能夠逐年評價且能成為指導工作的標準；便于在不同市縣（區）之間進行比較。

（二）評價指標的選取

根據大縣城政策評價的目標與內容，指標體系從組織管理、建設成果、建設效益三大方面構建，包括組織管理、項目管理、資金管理、項目建設、單位財政投入產出數、城鎮化水平提高、公共服務供給水平提升、城鎮基礎設施改善、資源環境與可持續發展、經濟社會發展以及滿意度等11個二級指標。在三級指標層面，通過3個定性指標以及定量指標目標值或計分依據的區別，形成了綜合評估與市縣（區）評估兩套指標體系、共48個三級指標，其中定性指標16個，定量指標32個。

綜合評估指標體系通過 “組織領導”、“預算指標分配明確性”、“資金使用范圍明確性”3個三級指標，考察自治區層面的領導、決策職責；其他定性指標與量化指標側重寧南一市八縣（區）項目總體建設情況與產出水平，寧南山區城鎮化水平、基礎設施、公共服務、資源環境與經濟社會等方面的改善情況，以及寧南地區與自治區平均水平的差距縮小情況。市縣（區）評估指標體系重點考察各市縣（區）層面的部門職責、資金使用與管理、項目建設情況，以及各市縣（區）城鎮化水平基礎設施、公共服務、資源環境與經濟社會等方面的自身改善情況。相關指標的選取按照體現“人的城鎮化”的核心目標，以及便于進行市縣（區）比較，優先采用以人均或與相關資源相對的平均數等相對指標，如人均建成區面積增長數、單位縣城建成區面積增長數帶來的縣城人口增長數、人均道路面積增長數、人均建設用地面積降低數、人均財政一般預算收入增長數等。

（三）評價指標賦值

大縣城政策評價指標體系的分值確定，采用專家判斷法，根據不同指標相關程度的差異，結合均分法逐級逐項確定。其中，組織管理類指標二、三級指標的選取，根據相關方面進行因素均衡分解，與指標分值平均分布基本適應；建設成果的“單位財政投入產出數”下的三級指標，通過單位投入產出的形式將道路、供熱等項目差異對產出水平的影響均等化；建設效益類指標根據與大縣城建設核心績效目標相關程度的差異確定二級指標分值后，對三級指標進行均分。

定性指標目標值以及滿意度指標采用通用標準；“預算執行率”、“工程投資計劃完成率”、“工程完工率”、“完工項目驗收率”等資金管理、項目建設產出的量化指標參考歷史標準；“項目工程欠款與使用大縣城資金比值”綜合評估指標體系以不高于2014年國家財政債務率為目標，市縣（區）評估指標體系以寧南一市八縣（區）平均值為目標值；單位財政投入產出數的三級指標，綜合評估根據適中原則，直接以相應指標平均分計分，市縣（區）評估指標體系以寧南一市八縣（區）平均值為目標值。

本次評估指標體系構建的難點在于對建設績效類指標目標值的賦值，因為大縣城政策制定時，未確定清晰、明確且量化的績效目標。針對這一難點，評價組依據自治區統計年鑒、自治區城市建設統計年鑒，以及各市縣（區）統計公報等2010-2014年度相關統計數據，在前后比較法的基礎上，引入相對值作為參照，設置相應指標的目標值。

（四）指標評分依據與評分計算

本次綜合評估評分依據的數據為各市縣（區）填報的基礎數據、現場核查和社會調查收集的原始數據，以及自治區統計年鑒、自治區城市建設統計年鑒，以及各市縣（區）統計公報等2010-2014年度相關統計數據，實現了公開數據與原始數據、客觀數據與主觀數據結合、主觀判斷與量化分析結合。

除綜合評估指標體系的項目管理、單位財政投入產出數下的三級指標，直接以一市八縣（區）相應指標平均分計分外，本次綜合評估采取的計分規則包括三類：

1、因素評分法。定性指標采用“PART”法對有關影響因素進行分解，實現半量化評分。如綜合評價指標體系的“組織機構健全性”指標，按照自治區到市縣（區）兩級管理與項目、資金管理部門分工，分解為3個考察點，并對各考察點分別賦予分值權重，依據相關原始材料的符合情況，滿足相應考察點得相應權重分，否則相應扣分。此外，項目管理類指標在因素評分基礎上，市縣（區）評估以抽查項目的符合率計分，綜合評估直接以一市八縣（區）平均分計分。

2、以目標完成率計分。目標值為確定數值或比例的量化指標以實際目標的實現程度計分，指標得分率即為目標實現率，計算公式為“指標分值×業績值/目標值”。 其中綜合評估業績值為寧南一市八縣（區）總體或平均值，市縣（區）評估業績值為各市縣（區）業績值。目標值為85%，鹽池縣實際滿意度為84.63%，寧南一市八縣（區）平均滿意度為73.14%，則綜合評估該指標評分=1.5*73.14%/85%，鹽池縣得分= 1.5*84.63%/85%。

3、條件判別+目標完成率計分。目標值為區間范圍或需進行增減、高低判斷的量化指標，先按照業績值進行相關判斷，確定是否適應0分、基礎分、滿分的條件，此外的業績值均按照目標完成率計分。如綜合評估的“人均財政一般預算收入增長數”指標分值為2分，增長得基礎分0.5分，目標值為與寧夏全區平均水平差距，即政策實施后寧南山區人均財政一般預算收入的增長要追平2010年自治區的平均水平；2010-2014年，寧南山區人均財政一般預算收入增長了691.26元，2010年寧南山區與自治區人均財政一般預算收入差距為4154.64元，則該指標得分=691.26*2/4154.64+0.5。

表1 寧南區域中心城市和大縣城建設綜合評估與市縣 （區）評估指標體系（節選）

三、綜合評估指標體系的應用

依據綜合評估與市縣（區）評估指標體系，評價組對寧南區域中心城市和大縣城政策進行了綜合評分以及一市八縣（區）的分別評分與排名。由于指標體系的系統性與高度量化，評分結果全面客觀反映了大縣城政策五年來的執行績效，以及各市縣（區）政策執行與效益的差異情況，包括政策執行管理水平、政策實施成果及相關效益與影響力。

依據指標體系與評分情況，評價組總結了寧南區域中心城市和大縣城建設實施的主要成績。整體方面，寧南山區道路、供熱、給排水等基礎設施完善帶來的城鎮面貌改善，醫療、教育、福利、保障性住房、公共文化設施等公共服務水平提升帶來的民生保障加強，縣區建成面積擴大與常住人口城鎮化率的提升推動寧南山區城鎮化進程與自治區水平差距的縮小，經濟總量提升、工業園建設帶動工業發展以及人民收入提高等帶動經濟社會全面發展與民生切實改善。同時，評價組也從事后視角，對組織管理、項目管理、資金管理以及城鎮化發展水平與質量等方面存在的問題進行了深入分析，包括決策機制不健全、資金與項目管理隨意性大以及城鎮建設速度與人口經濟社會發展不平衡等問題。在對問題及其原因進行深入分析的基礎上，提出了健全組織管理、轉變發展方式等改善政策執行績效的具體措施。

在分析歷史問題的基礎上，結合外部趨勢，評價組提出了“十三五”寧南山區新型城鎮化的內在需求、基本原則與建設任務，以及 “十三五”自治區財政對寧南山區新型城鎮化保持支持力度及相關政策建議，包括結合清水河產業帶總體規劃，對“十三五”期間寧南一市八縣（區）城鎮化建設目標和任務進行總體把控和年度分解的基礎上，自治區財政保持傾斜力度，加強項目、資金雙線管理，探索推廣政府與社會資本合作模式，加強土地、戶籍等配套政策落實等。

大縣城政策綜合評價是自治區在財政支出政策績效評價方面做的初步嘗試，指標體系的構建和應用取得了一定成績。通過這次實踐，我們認識到，財政支出政策由于其實施主體、受益對象、涉及范圍等具有更廣泛的公共公眾特征，同時對財政資金及相關資源分配具有動態和周期特性，因此財政支出政策績效評價需要從公眾的、宏觀的、系統的高度，在一個比較長的時期和社會背景下進行，其評價標準還需要考慮政策目標的不確定性、法規制度的邊界約束、政策效果的多層次性，以及效果和影響涉及認知、態度、心理等主觀層面問題等因素。目前，財政支出政策績效評價的探索和實踐剛剛起步。從應用角度，具備政策績效評價共性特征與特定政策擴展空間的共性指標體系建設，“3E”評價標準的拓展以及適應政策決策、執行與結果全過程評價的程序與方法提煉，將是進一步探索與實踐的主要方向。

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