田園綜合體：上海都市農業發展新路

■杜學峰

田園綜合體：上海都市農業發展新路

■杜學峰

2016年12月，中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》正式提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。這為各地加快農業農村發展提供了很好的發展思路和探索空間。作為中國最大的經濟發達城市，上海的城市化水平、市民收入水平以及郊區農業發展基礎，為率先探索田園綜合體試點、借以發展都市農業提供了良好契機。

一、田園綜合體：都市農業新樣態

都市農業是上個世紀五六十年代由美國的一些經濟學家首先提出來的概念。它是指在都市化地區，利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林牧漁生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，為人們休閑旅游、體驗農業、了解農村提供場所。當下中國提出田園綜合體的構想，最初就是借鑒“城市商業綜合體”的發展思路，依托城市的科技、人才、資金、市場優勢，進行集約化農業生產，為市場提供名、特、優、新農副產品和為城市居民提供良好的生態環境，形成具有休閑娛樂、旅游觀光、教育和創新功能的農村商業體。就兩者對比來看，田園綜合體無疑是繼農業公園、觀光農園、市民農園、休閑農場、教育農園、民宿農莊等都市農業類型之后，綜合各類型優勢、整合各類型功能的新的發展樣態。

田園綜合體作為一種新的都市農業形態，具有幾方面特征：

從經濟技術原理看，田園綜合體就是以企業和農村合作的方式，在鄉村社會進行較大范圍整體、綜合的規劃、開發、運營。一是企業化承接農業，以產業園區發展的方法提升農業產業，發展現代農業；二是規劃打造文旅產業，借以驅動農村經濟社會發展；三是開展人居環境建設，為原住民、新住民、游客等人群營造新型鄉村、小鎮，形成社區群落。可見，田園綜合體就是一種“農業+文旅+地產”的綜合發展模式。

從產業體系的角度看，田園綜合體的產業鏈主要包括核心產業、支持產業、配套產業、衍生產業四個層次的產業群。即以特色農產品和園區為載體的農業生產和農業休閑活動是核心產業；為休閑農產品的研發、加工、推介和促銷等提高服務的企業群及金融、媒體等企業為支持產業；為創意農業提供良好的環境和氛圍的企業群，如旅游、餐飲、酒吧、娛樂、培訓等等則是配套產業；此外，還有以特色農產品和文化創意成果為要素投入的其他企業群是其衍生產業。

在產業內涵上，田園綜合體集循環農業、創意農業、農事體驗于一體。循環農業是利用物質循環再生原理和物質多層次利用技術，兼顧生態效益、經濟效益、社會效益，實現資源利用效率最大化、廢棄污染最小化的一種環境友好型農作方式。創意農業是借助創意產業的思維邏輯和發展理念，有效地將科技和人文要素融入農業生產，進一步拓展農業功能、整合資源，把傳統農業發展為融生產、生活、生態為一體的現代農業。農事勞動是通過休閑農業將農業生產、自然生態、農村文化和農家生活變成商品出售，城市居民則通過身臨其境地體驗農業、農村、農民資源，滿足其愉悅身心的需求。

目前，上海各郊區已經開始結合自身的區位優勢、自然稟賦、資源特點等，探索提升都市農業發展水平的思路和辦法。比如，奉賢提出建設農藝公園的設想，并于2016年首次寫入到區黨代會報告。其意圖是想利用農村地區零散的存量建設用地，通過“增減掛鉤”、改造更新等手段，由點帶面地改造鄉村環境，提升農村產業能級，增加農民收入。如若能夠順應國家要求，創造條件把農藝公園建設再提升一個水平，按照田園綜合體的標準來打造和運營，率先在上海走出一條郊區農村農業發展新路，無疑將會極具示范意義和推廣價值。

二、從概念到落地：推進工作遭遇難題

無論是“農藝公園”還是“田園綜合體”，實質上都是探索一種都市鄉村綜合發展的可行模式。但當下，各區在初期規劃和建設推進過程中普遍面臨著三個方面的主要問題。

（一）對發展什么樣的田園綜合體認識很模糊

近些年，屬地政府經濟發展思路還是過多關注工業產業的招商引資，即使有發展都市農業的意識，也只是停留在農業觀光、農產品采摘、“農家樂”等初始階段，對類似田園綜合體這種一、二、三產業疊加的“第六產業”完全陌生。國內除了探索比較成熟的無錫陽山（無錫田園東方），類似的成功案例非常少，因而可借鑒和參考的經驗十分有限。而最初，奉賢區委、區政府提出建設農藝公園的設想，基層干部真正搞清楚、弄明白做什么的并不多，現在又提田園綜合體，更是一頭霧水。再加上上海各個區鎮村自然稟賦、人文風景及歷史文化并不突出，可依托的基礎優勢不多，到底從哪里切入，挖掘什么內涵，做什么樣的主題，區域的發展定位很難確定下來。

（二）田園綜合體由誰來主導推進不明確

按照中央文件，田園綜合體以農民合作社為主要載體，其本意是讓農民能夠充分參與和受益。在產業內容上要求是集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的綜合體，也是特別強調參與建設和受益主體這個意思；但是“主要”也不是說完全就合適，還要考慮農民合作社的承接能力，“載體”只是依托的平臺，并非推進的主體。田園綜合體是農村地區的綜合開發，涉及到農民、投資商、村集體等多方的利益，實際推動中，到底是以政府主導還是市場主導，是村級主導還是鎮區主導，還沒有明確的考慮。

（三）田園綜合體到底怎么做思路并不清楚

近年來，郊區在發展休閑農業與鄉村旅游方面做了不少努力，個別村鎮的農業節慶活動、農家樂等鄉村旅游經營主體，在吸納農民就業、幫助農民增收方面發揮了作用，成為郊區農業發展的亮點，并彰顯出比較廣的發展前景。這些都為我們創新農村發展模式、提升農業發展能級打下了良好的基礎。如何立足現有的基礎條件，結合各區正在推進的特色小鎮和美麗鄉村建設工作，提升層次，打造具有上海特點的田園綜合體，需要大膽探索和實踐。但目前對這個問題的研究還相當不夠，基層村鎮還停留在概念階段，并沒見到有實際動作。

三、破解之道：走市場化推進之路

在都市農業發展方面，上海過去已經有了很好的實踐基礎，各方面探索也積累了不少經驗。適應都市農業升級要求，推進田園綜合體建設應以市場為導向，吸引更多的社會資本投向農業和農村，要整體規劃，重點突破，根植鄉土，依托原有的文化景觀，探索多種建設形式，避免大拆大建，另搞一攤。

（一）轉變觀念，提高認識

一方面，要加深郊區農業對城市發展作用的認識，充分把握農業的多功能開發在滿足城市居民物質和精神方面的多種需求，以及綠化、美化城市生態環境需要方面的綜合效益，避免僅從經濟效益角度看待農業。另一方面，要對田園綜合體到底是什么、做什么和怎么做要深入研究，并通過教育培訓和宣傳發動在區鎮村干部和農民中普及都市農業的基本知識，提升各方面建設和發展田園綜合體的主動性和自覺意識。

（二）全面規劃，重點突破

各個郊區要從實際出發，在做好區域定位、功能定位、形態定位的基礎上，對本區田園綜合體的發展要在區域內全面規劃，選準重要項目，集中資金，重點開發。注重規劃引導，在產業、用地、環境保護、鄉村遺產保護等方面納入地方統一規劃，做好風險評估與效益分析，規范工商資本投資行為。田園綜合體項目開發規模到底做多大，要根據區域現有條件，特別是農地可利用情況。可在美麗鄉村、特色小鎮、現代農莊等建設成果基礎上，以農村基礎設施、人居環境的總體改善為前提，循序漸進，因地制宜，根據美麗鄉村的不同模式、類型探索田園綜合體的多種實現形式。

（三）面向市場，用好優勢

隨著國內旅游消費升級、地產開發升級，農村的發展也面臨著大轉型大融合的機遇，在這個過程中，市場需求也更趨多樣化。建設田園綜合體，必須科學分析并準確研判田園生活的市民需求，以市場需求為導向，通過一、二、三產業的相互滲透，為改變農村地區發展趨同和沒落的頹勢，提供更多發展機會和空間。除了崇明以外，上海郊區普遍離市中心城區不遠，而且交通比較發達。這些郊區背靠著上海主城區，既享有全球城市的各種便利，又有融合現代與傳統、科技與自然、人才與資本的“隱形商地”優勢，從滿足市場多樣化、個性化需求出發，以田園綜合體為載體，發展都市現代農業，可以創造和生產多樣的融合式、復合式旅游產品，吸引文化創意、會議會展、研發策劃等服務產業，為上海農村地區未來發展注入更多活力。

（四）引入資本，借力政策

關于田園綜合體的試點示范，中央文件明確通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展。既然要開發，就需要依靠市場，吸引有實力的工商資本參與田園綜合體建設是必然的事情。要探索通過PPP模式，引進戰略投資者，借助市場和社會力量，通過“公司+農戶（農民合作社）”、“公司+社區+農戶”、“政府+公司+農戶”等模式，按照企業化承接農業、打造文旅產業、開展人居環境建設等推進邏輯，實現田園綜合體的真正落地。在引入工商資本利用集體建設用地時，要充分利用好中央文件關于農村新產業新業態用地方面的政策，比如，完善新增建設用地的保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例，用于支持農村新產業新業態的發展；允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，通過入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑、旅游、養老等產業和農村一、二、三產業融合的發展。同時，要特別注意處理好本地居民和外地工商資本的關系。農村地區居民往往受資金、技術、管理等方面的限制，在休閑農業、特色產業發展等方面難以與外地工商資本競爭，要建立有效的利益聯結機制，防止本地居民在產業發展和利益分享中被“擠出”，集體資產被外來資本控制。

（五）科學布局，漸次推進

要根據田園綜合體的結構，合理規劃，正確布局，漸次推進。首先，建設觀賞型農田、瓜果園、觀賞苗木、花卉展示區、濕地風光區、水際風光區等，形成景觀核心區，以吸引人流，使游客身臨其境地感受田園風光和體驗農業農村魅力。其次，發展包括農家風情建筑(如莊園別墅、小木屋、傳統民居等)、鄉村風情活動場所（特色商街、主題演藝廣場等）、垂釣區等休閑聚集區，讓游人深入農村特色的生活空間，體驗鄉村風情活動，享受休閑農業帶來的樂趣。再次，建設農業生產活動區，讓游人認識農業生產過程，在參與農事活動中充分體驗農業生產的樂趣。同時還可以開展生態農業示范、農業科普教育示范、農業科技示范等項目。最后，通過農民宅基地集中置換新建或舊屋改造等，發展民宿產業，吸引城市居民住下來，形成人口相對集中居住，以此建設居住社區。與此同時，要建設服務于農業、休閑產業的金融、醫療、教育、商業等社區公共配套網絡，為田園綜合體提供服務支撐功能。

（作者單位：上海市奉賢區委黨校）