中國養老保險的財政困境及政策選擇

文太林　胡尹燕

摘 要：隨著以改善民生為重點的社會建設的加快推進，我國養老保險中的財政責任不斷得到落實和完善。目前，我國財政對養老保險的投入包括：補貼城鎮職工基本養老保險、支付機關事業單位離退休金、補助城鄉居民養老保險等。在不斷完善和加大養老保險財政投入時，也存在財政風險加劇、補貼不公平和補貼不規范等問題。應在公平性、可持續性和規范性原則下，完善我國養老保險的財政責任。

關鍵詞：養老保險；財政責任；結構差異；轉軌成本；老齡化

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）06-0112-06

一、問題的提出

政府在養老保險制度中扮演著重要角色，特別是財政責任。隨著以改善民生為重點的社會建設的加快推進，我國養老保險制度不斷完善：統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度基本定型，城鄉居民社會養老保險制度建立并迅速普及開來，機關事業單位養老保險制度改革也提上了議事日程。養老保險中的財政責任也從無到有、由少到多。但是，在加大財政對養老保險事業投入的同時，也需要審視公共財政與養老保險之間的關系，探尋其合理邊界、規范財政補貼方式。特別是人口老齡化以及轉制成本對養老保險制度的財務可持續性形成嚴峻挑戰，而養老保險基金的財務風險必然孕育著公共財政的巨大風險。因此，全面分析我國養老保險財政投入的總量規模和結構差異、規范養老保險中的財政責任具有重要意義。

二、養老保險財政投入的結構與規模

計劃經濟時期，我國逐步建立了三元分立、城鄉分割的養老保障制度：國家負責、單位包辦的企業職工勞動保險制度，財政全面負擔的機關事業單位退休制度以及村集體負責的孤老殘幼“五保”制度。改革開放后，養老保險制度改革拉開帷幕，養老保險中的財政責任也經歷了由計劃經濟時期的缺位和錯位到轉型時期的歸位的過程。財政的公共性在養老保險制度中逐漸得以顯現，其中，不同制度中財政承擔的責任方式不同，財政投入的規模也不一樣。

1.城鎮職工基本養老保險的財政補貼

為配合國有企業改革，企業保障社會化提上了日程，國家責任得到適度控制和調整，個人開始承擔繳費責任。1991年，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，對企業職工養老保險制度改革做出了原則性的規定。特別是1993年中共十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出城鎮職工養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合，由單位和個人共同繳費。1997年，《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的頒布，正式確立了新型社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度，形成由企業、職工和政府三方負擔的籌資機制。目前，企業繳費一般是工資總額的20%，個人繳納8%，政府承擔托底責任，即養老保險基金收不抵支時由政府財政予以補貼。1998年，養老保險基金首次出現缺口，當年財政補貼53億元。其后，地方養老保險基金赤字越來越嚴重，到2014年底扣除財政補貼有23個省份出現了當期養老金收不抵支的情況[1]。中央和地方政府的財政補貼年年增長，已經成為養老保險基金的重要組成部分，2014年各級財政補貼基本養老保險基金3548億元，占到養老保險基金收入的14%左右（見圖1）。

2.行政事業單位退休制度的財政投入

機關事業單位退休制度形成于上世紀50年代，一直未做實質性的改革，延續了傳統的現收現付、待遇確定型模式。資金來源于財政撥款，個人不承擔繳費責任，由單位進行管理、社會化程度低，并且與企業相比機關事業單位退休金水平較高。由于機關事業單位人數多、保障水平高，歷年財政支出數額大，2014年達到3668億元（見圖2）。隨著經濟體制改革的深入，機關事業單位退休制度越來越不適應經濟社會發展的需要。早在1992年，人事部發布《關于機關事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，拉開了機關事業單位養老保險制度改革的序幕。從1993年起，上海、海南、遼寧等地紛紛開始改革，特別是在1995年國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》后，很多地方也加快了機關事業單位的養老保險改革的步伐。各地在改革時普遍都按照“以支定收、略有節余”的原則籌集資金，實行基本養老保險費用社會統籌。改革方案都規定由單位和個人共同繳費。由于沒有一個全國統一法規政策，各地的改革做法各不相同。2015年1月14日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，明確了改革的基本思路是“一個統一、五個同步”，即機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度；機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。由于制度前期沒有資金積累，改革必然會帶來轉制成本，增加財政負擔。

3.城鄉居民養老保險的財政補助

長期以來，享受養老保障是城鎮居民的權利，農村幾乎是一片空白，只能依靠家庭保障，很多人老無所依。上世紀80年代末，部分地區就開始探索農村的養老保障模式，試圖改變這種局面。到了1992年，根據國務院的要求，民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，確立個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持的籌資原則。但是由于缺乏合理的籌資渠道，農村養老保險陷入僵局，難以為繼。直到2009年國務院開展新型農村社會養老保險制度的試點，新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。政府對符合領取條件的參保人全額支付基礎養老金，對中西部地區全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方政府對參保人繳費給予補貼，并為農村重度殘疾人等繳費困難群體代繳部分或全部最低標準的養老保險費。按照新農保的制度模式，2011年，針對城鎮戶籍非從業人員建立了城鎮居民社會養老保險制度。并于2014年將上述兩個制度整合為城鄉居民社會養老保險制度。截止2014年末，城鄉居民基本養老保險參保人數50107萬人，全年城鄉居民基本養老保險基金收入2310億元，其中個人繳費666億元。基金累計結存3845億元[2]。隨著參保人數的增加，財政補助數額也不斷增長，2014年財政對城鄉居民社會養老保險基金的補助1348.94億元 （見圖3）。

4.全國社會保障基金的財政投入

為了化解養老保險的轉制成本和人口老齡化帶來的養老金支付壓力，中國政府在2000年建立了“全國社會保障基金”，從多種渠道籌集資金，作為社會保障中長期的戰略儲備。建立社會保障戰略基金是國際上通行做法，如挪威、愛爾蘭、加拿大、俄羅斯、瑞典、日本等都建立了以包括石油、天然氣及其它國有資產為基礎的基金（各國的基金名稱不同，如國家養老基金、國家儲備基金、未來基金等）。全國社會保障基金區別于其他社會保險基金、社會救助基金，是由中央政府直接籌集和管理。基金由全國社會保障基金理事會負責管理運營，實現保值增值。目前，全國社會保障基金的來源主要有中央財政撥款、國有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益。2014年，財政性撥入全國社保基金資金和股份552.64億元。截至2014年末，財政性撥入全國社保基金資金和股份累計6572.98億元（見圖4）。

三、養老保險財政責任的缺陷分析

經過不斷的調整和改革，我國養老保險制度中的政府責任逐步得到落實和完善，政府主導、責任分擔、合理保障的制度框架基本確立。養老保險中的財政投入從無到有、由少到多。但是，養老保險中財政責任依然存在一些缺陷，主要表現在財政投入的公平性低、可持續性差以及規范性不強。

1.養老保險財政投入的公平性低

公平是社會保障的核心價值理念。長期以來，我國養老保險制度三軌并存，不公平現象十分嚴重。首先，從籌資模式來看。城鎮職工基本養老保險由企業、個人雙方繳費，政府承擔托底責任。例如：2014年財政補貼額達到3548億元，參保職工人均補貼約1039元。機關事業退休制度完全由財政負擔，2014年機關事業離退休費支出達3668億元。城鄉居民社會養老保險則由個人繳費、集體補貼和政府補助組成，2014年財政補助為1349億元，參保人員人均補助約為269元。不同制度的籌資方式完全不同，財政補貼差異明顯。其次，從保障水平來看。經過連續10年的增長，城鎮職工養老金水平達到2000元，替代率約為45%。機關事業單位離退休費是按照本人離退休前職務工資（崗位工資）和級別工資（薪級工資）之和的一定比例計發，工作滿35年的按90%計發，工作年限在30-34年的，按85%計發，工作年限在20-29年的，按80%計發。并且退休金按同級在職職工工資增長率進行調整。城鄉居民的養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。目前，個人賬戶建立時間短、基金積累有限，所以養老金主要依賴財政補助的基礎養老金，雖然經過調整，2015年中央政府財政補貼標準也僅為70元。

三種制度在籌資模式、保障水平方面差異很大，特別是作為公共性的財政投入極不公平。這樣，公共財政不僅未能起到財富再分配的作用，反面進一步加劇了貧富差距。相對貧困的農民補貼最少，城鎮職工次之，而機關事業單位待遇豐厚。扣除政府作為公職人員的“雇主”應該給予其雇員的財政待遇以外，機關事業單位人員所享受的財政補貼待遇大約是企業部門的7倍左右，企業參保退休人員得到的養老財政補貼又是農民的5倍以上[3]。從這個角度來看，我國養老保險制度既未履行多繳多得的權利與義務相結合的保險原理，也未遵循弱者優先的正義原則，這顯然是違背了養老保險制度和公共財政的宗旨和原則。2015年1月，隨著《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》正式出臺，標志著養老保險雙軌制的終結，養老保險制度向公平發展邁出了關鍵一步。但是“調結構、不降收入”的基本原則表明，當前的并軌改革在很大程度上僅僅在形式上做了一些調整，離民眾期盼的實質性改革還有一定距離[4]。

2.養老保險財政投入的可持續性差

由于人口老齡化的加劇和養老保險由現收現付制向部分積累制的轉軌，養老保險制度如何在保障老年人基本生活的同時實現可持續發展成為改革的重要目標。養老保險應當遵循大數法則的精算公平、維持基金的收支平衡，使財政補貼控制在一個合理的范圍之內。我們反對政府對養老保險撒手不管，也不贊同政府大包大攬。否則，必然會使養老保險制度畸形，使政府的財政深陷養老保險債務的泥淖之中。

城鄉居民養老保險制度并非嚴格意義上的標準的社會保險制度，而是財政補貼型并帶有強烈社會救助性質的養老制度[5]。目前，城鄉居民養老保險的保障水平低，政府的財政負擔尚在可控之列。但研究表明：新農保若替代率為20%，新農保補貼占中央財政比重約為2.27%，若將替代率提高到30%，中央財政負擔率仍低于4.5%，若達到50%的替代率，中央財政負擔率近8%。經濟落后地區的地方財政補貼負擔較重[6]。

而城鎮職工養老保險的財務狀況則更為嚴峻。2014年，城鎮職工基本養老保險收不抵支的有23個省份，2014年保費征收2.03萬億元，同比增長9.7%，而當年養老金支出達2.18萬億元，同比增長17.8%，支出的增長速度高于收入增長速度8個百分點，即期收支缺口達1500多億元，僅靠財政補貼才能勉強維持養老金按時發放。即使在大量財政補貼的情形下，個人賬戶依然不能做實，且空賬規模逐年擴大，到2014年底僅做實5001億元，空賬額高達3597億元。

機關事業單位離退休人數多。目前，我國機關事業單位員工共計3870萬，其中事業單位111萬個，事業編制3153萬人，機關單位公務員約700余萬人。其養老金水平高，占財政的比例較大。雖然并軌改革以后，機關事業單位養老保險放棄了單純的財政供養模式，改由單位和個人共同繳費籌資，但依然要承擔28%的雇主繳費責任及巨額轉制成本。中國城鎮職工養老金缺口將給財政造成巨大的負擔。據馬駿等測算，上述制度若不改革，隨著人口老齡化的快速發展，2013～ 2050年間機關事業單位養老金累計缺口為14%的GDP，城鎮企業職工養老金統籌賬戶累積缺口為69%的GDP。養老金累計缺口的現值將相當于2011年GDP的83%。至2050年將達到當年財政支出的30%[7]。

3.養老保險財政投入的規范性弱

近年來，財政對養老保險的投入力度不斷加大，但也表現出財政補貼的隨意性和應急性，缺乏制度化和規范性。主要體現在：首先，歷史欠債界定不明。制度在從現收現付制向統賬結合的部分積累制轉型過程中形成了巨額轉制成本。但沒有明確轉制成本的規模和化解途徑，只是以“視同繳費年限”的方式確認了“老人”和“中人”（“老人”指改革開放前離退休人員；“中人”指改革開放前工作，改革開放后離退休人員）的養老保險權益，相應的資金來源沒有落實，而只能通過提高當前的繳費率和應急式的財政補貼來維持制度的運行。

其次，政府間責任不清。從1998年開始，中央和地方政府開始對城鎮職工基本養老保險進行財政補貼。由于政府間的財政責任缺乏明確的責任劃分，歷年的分擔比例波動較大。近年來中央政府的財政責任過重，占到財政補貼的80%。在地方政府間，養老保險或是統收統支模式、或是省級調劑金模式。在財權事權不清和以GDP為主的政績考核體系下，地方政府重視經濟增長而忽視養老保險，必然會弱化養老保險基金的征繳、強化上級政府的轉移支付。這樣，養老保險的財政責任不斷上移、財政風險也向上集中，政府間的財政關系扭曲。在新農保制度中，中央政府明確了對基礎養老金的的補貼責任，但是地方各級政府（省、市、縣）如何分擔補貼責任卻缺乏制度性的規定，這勢必會導致政府間相互推諉，影響制度健康發展。

再次，養老金調整不規范。10多年來，政府每年都會將城鎮職工的基本養老金水平提高10%以上，但是養老金待遇調整缺乏規范性，在是否調整、調整比例和調整基數方面都比較隨意，沒有明確的制度規定。連續大幅度的提高養老金水平雖對保障退休職工的生活、讓其分享經濟發展成果有積極作用，但這也造成部分地區出現工資和養老金倒掛的現象，這必然影響代際關系，也會加劇財政風險。

四、養老保險財政責任的發展策略

養老保險與公共財政關系緊密，養老保險制度的健康運行離不開科學合理的財政投入機制。我國養老保險的財政責任還不健全，改革應當堅持財政投入的公平性、可持續性、規范性原則，主要改革內容應包括：

1.健全城鄉居民養老保險財政責任

首先，提高財政補助水平。財政補貼城鄉居民養老保險無疑是歷史上的巨大進步，但是在收入水平提高和通貨膨脹的背景下，基礎養老金水平偏低，甚至低于農村低保標準。從財政負擔的角度來看，財政補貼基礎養老金從低標準起步有其合理性，但應當有一個適度的增長機制。基礎養老金應當以農村居民人均純收入為標準，逐步達到20%—30%的替代率。實踐中，地方財政對個人繳費的補貼遵循多繳多補的激勵原則，但實際上政府補貼的激勵性較小，農民普遍選擇最低的繳費檔次參保。其次，調整不同層級政府的補貼責任。目前，中央財政對基礎養老金的補貼過于粗放，只是根據區域來劃分轉移支付標準，而不是根據地方的實際財政支持能力，中央政府應當基于精算原則，根據地方財政收入承受能力實行差別補貼。可以根據地方的人均財政收入與全國人均財政收入比為參照基數，作為中央財政對新農保基礎養老金補貼標準的計算依據[8]。再次，個人賬戶的市場化投資。2014年末，城鄉居民養老保險個人賬戶基金積累3845億元，隨著參保人數的增多，個人賬戶基金積累必將迅速增長。作為長期積累的養老基金，要實現保值增值則需要市場化的投資運營。目前，個人賬戶基金投資渠道狹窄，各地應將個人賬戶積累基金集中委托全國社會保障基金理事會負責投資運營。

2.規范城鎮職工基本養老保險財政責任

城鎮職工基本養老保險制度受轉制成本、人口老齡化等因素的影響，財務制度可持續性堪憂，財政風險大，改革也尤為迫切。首先，化解轉制成本、規范財政補貼。轉制成本已經成為我國養老保險制度的瓶頸，能否有效化解事關改革的成敗。當前，主要是通過提高參保企業和職工的繳費率、挪用個人賬戶基金和財政補貼等方式來籌措資金應對養老金支付缺口。這必然使企業和職工的負擔過重、財政風險過大。轉制成本是歷史責任，是“老人”和“中人”在制度轉軌前積累的養老保險權益，而養老保險權益的積累已轉化為國有資產的積累。因此，通過劃撥部分國有資產償還轉制成本具有正當性。在化解了轉制成本的基礎上，中央政府應規范財政補貼，根據地方養老保險基金收支狀況、財政水平和老齡化程度等因素承擔有限的轉移支付的責任。其次，加快制度建設。僅依靠財政補貼養老保險基金缺口是不可持續的，需要完善養老保險的精算平衡。在養老保險制度參數中首先應當提高退休年齡，我國退休年齡明顯偏低，改革應從規范提前退休開始，女先男后，漸進提高；另外，我國養老保險繳費基數不實問題非常嚴重，社會保險經辦機構應加大對虛報、漏報、逃避繳費的懲罰力度。最后，基本養老保險投資體制落后，由于通貨膨脹侵蝕，巨額基金貶值嚴重，當務之急是做好養老保險基金的投資運營。

3.重塑機關事業單位養老保險財政責任

機關事業單位養老金待遇水平高、退休職工多，給財政帶來沉重負擔。由于公務員退休金支出主要來自地方財政，在不少經濟落后地區，機關事業單位退休金支付對財政的影響尤為嚴重。機關事業養老保險制度改革有利于減輕政府的財政壓力、有利于統一的勞動力市場的建設、有利于社會公平。在全面深化改革的背景下，2015年1月和3月份由國務院先后發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》、《機關事業單位職業年金辦法改革方案》，明確了建立基本養老保險和職業年金制度，機關事業單位基本養老保險在統賬結合、計發辦法、調整機制等結構模式上與城鎮職工基本養老保險制度保持一致。為保證制度的平衡過渡，改革采取“老人老辦法、新人新辦法，中人過渡辦法”，即改革前已經退休的人員繼續實行原來的退休制度，改革后參加工作的人員，通過建立新機制，改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。在改革初期，財政需要承擔雙重負擔。因為機關事業單位養老保險社會統籌部分要由財政繳費、職業年金單位繳費部分要由政府負擔，同時財政還要繼續為已經退休的老人發放退休金，為中人支付轉制成本。因此，在一定時期內政府的財政負擔不降反升，但這是必需要支付的轉制成本，從長遠來看，機關事業單位養老保險的財政負擔會逐漸減輕。

參考文獻：

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Abstract： With the speeding up of the advance of social construction which focus on the people's livelihoods， the fiscal responsibility of China's pension has been implemented and improved constantly， and this fact is mainly reflected in the following ways： the fiscal subsidies of the basic pension for urban workers， the full allocation of civil servants pension system， and the financial aid for urban and rural residents pension system. However， with the increasing financial input in pension， there are also problems about fiscal risks， unfair subsidies and the lack of standardization in subsidies. We should improve the fiscal responsibility of pension under the principle of fairness， sustainability and normalization.

Keywords： pension； financial responsibility； structure difference； transformation cost； ageing

責任編輯：王之剛