政府和社會資本合作(PPP)項目預算管理及風險控制

溫來成，孟 巍

(中央財經大學 中財-鵬元地方財政投融資研究所，北京 100081)

一、問題的提出

近年來，我國政府大力推行政府和社會資本合作(PPP)模式，取得了較為顯著的成效。隨著PPP模式的不斷發展和深化，在擴大公共服務規模，提高公共服務效率與質量，滿足公共需要的同時，如何有效防控財政風險，成為理論與實務界研究的重要課題。我們認為，厘清PPP項目建設運營中財政應當承擔的責任，完善PPP項目全生命周期政府預算管理，是保障PPP項目建設運營順利、有效控制財政風險的重要手段。

(一)預算管理紅線是控制PPP項目風險的重要工具

一般而言，通過推廣PPP模式，吸引社會資本參與基礎設施等公共物品供給，可以節約財政投資，減少債務發行，減輕財政負擔。但是，PPP項目有一定的公益性，針對不同類型的PPP項目，政府承擔不同的支出責任，有的項目政府需要在項目公司中占有一定股份，形成資本金支出，有的項目是政府付費項目，有的項目政府有可行性缺口補貼承諾，政府在一定時期內還有對PPP項目的稅收減免等優惠政策等等。這樣在PPP項目建設運營的過程中，就形成了政府財政的直接、間接的支出責任，對政府正常財政收支及其平衡產生影響，需要將這種支出責任控制在政府財政可承受范圍之內，而在預算管理上對一定時期內PPP項目支出責任建立明確的控制紅線，是控制支出責任增長、防范財政風險的有效手段。

(二)運用中期預算管理調控PPP項目財政風險

PPP項目一般具有周期長、利益方眾多、不確定性等特點，許多因素隨著項目的開展會發生各種無法預計的變化，可能給財政造成額外的負擔。……