集體產權改革須把握的幾個要點

本刊記者 李春艷

集體產權改革須把握的幾個要點

本刊記者 李春艷

7月9-12日，農業部第四期農村集體產權制度改革培訓班在北京舉行，中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊、農業部副部長陳曉華、農業部經管司司長張紅宇等就農村改革政策要點及改革重點問題，為承擔農村集體產權制度改革試點工作的100個縣（市、區）的農業農村工作部門有關負責同志以及省級主管部門輔導員作了精彩報告。通過培訓，記者認為農村集體產權制度改革須把握以下幾個要點。

改革要因地制宜，分類施策

農村集體產權制度改革如何推進？記者在多地調查發現，一些基層干部對改革認識還不太清晰，甚至存在一些誤區。

改革的順利推行及成果取得的前提，是改革的推動者必須要有清醒和正確的認識。2016年底印發的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確指出，分類有序推進改革。根據集體資產的不同類型和不同地區條件確定改革任務，堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切。

陳曉華在培訓班上著重強調，針對不同地區、集體資產的不同類型要分類施策。對于山區、農區重點是摸清家底，解決本集體的財務管理問題，有效激活集體林地、山地資源，防止集體資源被少數人控制。對于有經營性資產的村鎮，尤其是城中村、城郊村和經濟發達村，要有序推進經營性資產股份合作制改革。

農村集體產權制度改革的對象是農村集體資產，對于農村集體的三類資產，陳曉華指出，資產類型不同，決定了在改革中的任務不同，改革的方法也不能一概而論。資源性資產改革的任務是要穩定現有的承包關系，按照中央部署的改革安排穩步推進，不能翻燒餅；對于非經營性資產的改革任務是要重點解決怎樣管護運營好，而不是分的問題；對于經營性資產則是通過開展股份制改革保護農民集體成員權利。

《意見》明確，通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。對此，陳曉華特別指出，農村集體產權制度改革是個長期探索過程，是一項方向性的工作，因此只有路線圖，沒有時間表。各地在推進農村集體產權制度改革過程中要把握大方向，要勇于放手讓群眾討論。政府在改革中的職責是組織引導農民，而不是替代農民，農民的事情要由他們自己做主。政府可以出主意、提方案，把農民的積極性調動起來。

成員身份界定辦法由各試點地區探索

農村集體經濟組織成員身份的確定，是有序推進集體經營性資產股份合作制改革的前提。由于我國各地情況千差萬別，目前在全國層面制定統一確員標準條件尚不成熟，因此，陳曉華指出，各試點縣可以制定統一的指導意見，前提是，要依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益。

據了解，目前已經開始試點的地區，大體采用兩種方式界定成員邊界。第一種是必然性成員，即根據戶籍關系、土地承包關系等因素可以明確界定的成員。另一種是需要發揮成員自治而確定的成員，如新增人口、復員軍人、進城落戶人員等。

近年來，隨著城鎮化進程的加快，農村經濟發達地區土地價值的不斷攀升，農民要求獲得村集體成員身份進而分享村集體收益的意愿越來越強烈，由于沒有法律法規作出統一規定，由成員資格確認引發的矛盾糾紛頻屢見不鮮。

為了妥善解決這一問題，一些地方根據實際，采取措施進行應對。2008年3月，廣東省佛山市南海區成立了“解決農村出嫁女及其子女權益問題工作領導小組辦公室”（簡稱“出嫁辦”），通過“行政引導加司法強制”的方式，解決了1.9萬名外嫁女及其子女的身份問題，使她們分享到了集體財產權益。

北京市農委副主任蘇衛東總結了北京市在確定農村集體成員中的心得：“對于可以認定的成員，一定要認定，對于難以認定的，要通過群眾評議決定。” 黑龍江省方正縣在確定成員時依據的原則是：有法依法，無法依規，無規依民；其采取的措施是：依法定條件、民主定成員、酌情定身份，進而在維護農村穩定的基礎上界定成員身份。

股權設置及管理方式要由農民自己定

記者調研發現，各試點村鎮大體設置了兩種股權類型，即成員股和集體股。目前，對于集體股的設置，各方觀點不一。村干部認為，保留集體股可以用來興辦公益事業，開展公共服務；群眾卻認為改革應該更應徹底些，不留尾巴；一些農經干部認為，集體股的保留還要面臨重新分配，會造成新的矛盾。據了解，全國29個農村集體資產股份權能改革試點縣中，初期多數都設置了集體股，隨著改革的深入，保留集體股的越來越少，目前24個縣均未設置集體股。

對于是否要設集體股的爭議，陳曉華提出，股權設置要由群眾決定，可以不設集體股，但是要提取公積公益金。總之，可以提幾個方案，交由群眾自己選擇。

在農村集體經營性資產改革中，另一個爭議的焦點是股權管理是實行隨人口變動而調整股權的動態管理，還是實行不隨人口變動調整股權的靜態管理。

據了解，承擔改革任務的29個試點縣最初大多主張實行動態管理，以便于解決人口變動而帶來的公平問題，但隨著實踐的發展，發現調整并不能完全解決公平問題，反而引發了不少矛盾，諸如頻繁調整股權會因稀釋原有成員的股權份額而產生新的利益沖突、不利于股權的流動、還會增加基層管理成本等。于是大多數試點縣都選擇了靜態管理模式，這種基于起點公平進而更好體現效率的管理模式，既是實踐的結果，也是群眾的選擇。

陳曉華指出，從制度設計上來看，農民的幾項基本權利應該相互銜接，農民的土地承包關系要求保持穩定并長久不變。正因為這樣，所以中央提倡不以人口的變動而隨時來調整股權。當然，是選擇動態還是選擇靜態，要由群眾來最終決定。在設計具體方案時，要讓農民自己選，而不是規定農民只能這樣，不能那樣。

營造有利于集體經濟發展的政策環境

農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，與村民自治組織性質不同，但現實中村民委員會往往代行了集體經濟組織職能，從而客觀上造成了農村基層組織政經不分的狀態。“政經不分如同過去國有企業政企不分一樣，不僅影響集體開展正常的經濟活動，也不利于農村管理和公共服務的提供，是農村集體產權制度改革的難點。”中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊指出。

為破解政經不分，廣東南海區于2011年初啟動了以“政經分離”為核心的農村綜合改革，讓黨組織、自治組織、經濟組織等基層各個組織各歸其位，各司其職，分工更細化，也更富有成效。

南海的經驗引發了社會各界的關注。此次《意見》明確指出，有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。今年審議通過的《民法總則》明確了農村集體經濟組織特別法人身份，從法律上賦予了村集體經濟組織的市場主體地位，為村集體經濟組織開展市場活動提供了法律支持。“應加快出臺更具指導性和操作性的法律意見，明確農村集體經濟組織的法律地位、法人性質、登記發證等。”韓俊進一步指出。

當前，由于實踐中產生的稅費負擔較重，干群的改革積極性受到較大影響。據了解，基層在改革過程中普遍要繳納三種稅費：一是分紅時的個人所得稅，地方上稱之為“紅利稅”；二是集體經濟組織改制中更名需要繳納資產額3%的契稅和0.3%的交易費；三是改制后新成立的農村集體經濟組織大多以物業出租為主，要繳納營業稅、企業所得稅、房產稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等7種稅費，若改制后全部按章納稅，綜合稅率達到36%，稅賦較重。

對于第二種稅費，財政部、稅務總局近日聯合下發通知，明確了自2017年1月1日起減免因農村集體產權制度改革而發生的契稅、印花稅，有利于減輕農村集體經濟組織負擔，提振基層干群改革的信心，推動改革順利進行。

改革的任務是艱巨的，為此，韓俊要求，各試點地區在推進改革過程中，要清理廢除各種阻礙農村集體經濟發展的不合理規定，營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策環境。