譜就土地流轉(zhuǎn)“和弦音”
——浙江省平湖市土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控工作紀(jì)實

本刊記者 徐明

譜就土地流轉(zhuǎn)“和弦音”
——浙江省平湖市土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控工作紀(jì)實

本刊記者 徐明

近些年各地都在積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新路子，并形成了不同的流轉(zhuǎn)模式。無論哪條路子、哪種模式，流轉(zhuǎn)風(fēng)險都應(yīng)該考慮，防控工作因此至關(guān)重要。浙江省平湖市作為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的一塊“試驗田”，在土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控方面作了一些探索，并摸索出了一些具有可操作性且頗有成效的好辦法。

搭建平臺強(qiáng)服務(wù)，農(nóng)民定心

2009年，平湖市在新埭鎮(zhèn)姚浜村開展了農(nóng)村土地整村流轉(zhuǎn)試點。作為平湖市最先開展農(nóng)村土地整村流轉(zhuǎn)的試點，在該村擔(dān)任村支書超過20年的姚道中，對姚浜村的情況了然于心。 “在穩(wěn)定土地承包關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民‘三權(quán)’（土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)收益權(quán)、農(nóng)業(yè)用工優(yōu)先權(quán)），向農(nóng)民算好‘三賬’（土地即期收益賬、整體產(chǎn)出效益賬和長期發(fā)展得益賬）的基礎(chǔ)上，2009年7月，我們村13個組487戶農(nóng)民，全部自愿簽訂了整戶土地流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)面積2801.8畝。”說起村里的土地流轉(zhuǎn)歷程，姚道中娓娓道來。

據(jù)姚道中介紹，早在2008年6月，姚浜村的村委會就試圖走大戶承包這條路，但是問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，支持的群眾僅20%，45%的農(nóng)戶反對，其他中立。對于這個結(jié)果，姚道中心里很清楚：農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)存在著擔(dān)心和顧慮。譬如說，如何給土地定價？承包戶虧損跑路了去找誰？既定的租金存在貶值風(fēng)險，如果將來糧食漲價怎么辦？“土地對于農(nóng)民來說，就是天大的事。”姚道中如是說。

為保證土地流轉(zhuǎn)工作的順利推進(jìn)，在平湖市農(nóng)經(jīng)局的指導(dǎo)下，新埭鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作。在姚浜村由村書記擔(dān)任組長，相應(yīng)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，規(guī)范服務(wù)流程。“做到農(nóng)民置業(yè)和政府引導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合是成功實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，而提高土地本身的效率，由政府對流轉(zhuǎn)出的土地進(jìn)行合理規(guī)劃和調(diào)整，也是讓農(nóng)民享受更多權(quán)益的保障。”平湖市農(nóng)經(jīng)局農(nóng)經(jīng)站站長林蔚云說。

如今，姚浜村委托村級組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地已占全村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的90%以上，18個經(jīng)營業(yè)主已入駐進(jìn)村，糧食作物區(qū)、蔬菜設(shè)施栽培種植區(qū)、苗木花卉果樹區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、休閑觀光區(qū)5大區(qū)塊的特色規(guī)模農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地已初具規(guī)模，有限的土地資源，通過盤活、挖掘、釋放，創(chuàng)造出了成倍的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式悄然轉(zhuǎn)變，隨之引發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變。

“我家流轉(zhuǎn)土地的分紅每年有4000多元，再加上我現(xiàn)在每個月在大包戶的蔬菜地里干活，每個月還能拿到2500元。以前我們一家人在5畝6分地里做，一年收入也就五六千塊，現(xiàn)在活輕松了，收入也高了許多。把土地交給村里統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，就跟吃了定心丸似的。”姚浜村6組的村民陳培生給土地流轉(zhuǎn)以后自家的收入算了一筆賬，現(xiàn)在的收入讓他眉開眼笑。

在姚浜村土地流轉(zhuǎn)試點成功的基礎(chǔ)上，平湖市逐步實現(xiàn)了11個村的整村流轉(zhuǎn)。2012年，平湖市被列為全國33個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點地區(qū)之一。

全程監(jiān)管嚴(yán)規(guī)范，政府放心

隨著投向農(nóng)業(yè)的社會資金不斷增加，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例也越來越高，但土地流轉(zhuǎn)協(xié)議非正常性中止的情況常有發(fā)生。林蔚云分析說，由于土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，現(xiàn)行政策法律體系中缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管和約束機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)雙方違約的代價輕微，這就使得土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險居高不下。

為進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，2017年3月，平湖市人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的實施意見》，從健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制、健全土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入審核機(jī)制、健全土地流轉(zhuǎn)價格引導(dǎo)機(jī)制、健全流入主體綜合評價機(jī)制、健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障機(jī)制等五個方面進(jìn)一步建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

“隨著流轉(zhuǎn)率提高，最擔(dān)心的是經(jīng)營風(fēng)險，會不會危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。 ” 林蔚云坦言。在平湖市早些年的土地流轉(zhuǎn)中，就發(fā)生過這樣的情況。比如村里原本農(nóng)戶的田是種稻谷的，但流轉(zhuǎn)給新主體后，就開始種其他作物，這樣一來，等于改變了土地原有的用途，以后再想種回稻谷，可能還需要恢復(fù)期，這樣一來就給村里造成了損失。

為了給土地流轉(zhuǎn)后的糧食種植確定一個合理空間，平湖市組織編制了《糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2010-2018年）》，明確在全市范圍內(nèi)選擇集中連片100畝以上的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行建設(shè)，從2010年起用9年時間，計劃建成糧食功能區(qū)163個、總面積19.18萬畝。新倉鎮(zhèn)中華村是平湖市的糧食功能保護(hù)區(qū)之一，2010年土地開始整村流轉(zhuǎn)，如今土地流轉(zhuǎn)率已接近98%。為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，該村自己摸索出了一套辦法。據(jù)村支部書記顧春雷介紹，村里對流入主體的種植結(jié)構(gòu)和種植規(guī)模“約法三章”。“我們對經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)規(guī)模上進(jìn)行控制，尤其是種植經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模不能太大，因為太大了就容易收不住，事后糾正起來難度也大。”顧春雷如是說。

在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)功能的同時，平湖市還著手加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險防范機(jī)制和退出機(jī)制建設(shè)，并且在這方面做到了“事前”評估、“事中”管理和“事后”監(jiān)管。“事前”評估就是建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入審核機(jī)制。具體來說，就是鎮(zhèn)街道和村對有意向進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的流入方進(jìn)行前置資格審查。重點審核流轉(zhuǎn)土地擬實施項目是否符合鎮(zhèn)街道或村區(qū)域總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、土地管理等規(guī)定。其次是審核擬流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營主體的資金支付能力、履約能力、誠信守約情況及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力。

同時，強(qiáng)化“事中”的土地流轉(zhuǎn)合同管理。具體來說，就是按照《平湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托流轉(zhuǎn)合同》示范文本，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的書面協(xié)議。其中，100畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)合同必須經(jīng)市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心簽證留檔。市、鎮(zhèn)街道農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心免費開展土地流轉(zhuǎn)合同管理、審查、鑒證、備案工作。“土地流轉(zhuǎn)合同必須做到細(xì)節(jié)化，建立完整的流轉(zhuǎn)臺賬，避免日后出現(xiàn)矛盾隱患。”林蔚云表示。

在此基礎(chǔ)上，做好流入主體的綜合評價機(jī)制，也就是“事后”監(jiān)管。“在這一點上，我們著重從改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能級、加強(qiáng)土壤地力保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及合同履約、技術(shù)水平、經(jīng)營效益等方面對流入主體的經(jīng)營情況開展綜合評價，評價等級與主體授信、享受相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)助等掛鉤，對因經(jīng)營不善或自然風(fēng)險、市場風(fēng)險導(dǎo)致受讓方生產(chǎn)經(jīng)營無法繼續(xù)進(jìn)行的，實行退出機(jī)制。”林蔚云介紹。

風(fēng)險基金增保障，主體安心

毛華良是平湖市三豐果蔬專業(yè)合作社的主要出資股東之一。他的果蔬園有600多畝地都在姚浜村，是該村土地流轉(zhuǎn)項目中的最大承包戶。

如今，在毛華良心里，如何利用流轉(zhuǎn)過來的土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)不用太多操心，因為這些已經(jīng)步入了正軌。靠天吃飯的農(nóng)業(yè)風(fēng)險從單個的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到了經(jīng)營主體身上，如何獲得保障才是他最大的擔(dān)憂。毛華良說，雖然合作社每年的純利潤約有50萬元，但像去年遭受到臺風(fēng)和洪水等災(zāi)害，基本就只能保本，而目前的農(nóng)業(yè)保險還遠(yuǎn)不足夠。

按照財政、村集體和經(jīng)營業(yè)主共同承擔(dān)風(fēng)險的原則，2011年，平湖市專門出臺了《平湖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金管理辦法》，而風(fēng)險保障金也堪稱平湖市土地流轉(zhuǎn)工作的創(chuàng)新。

具體而言，風(fēng)險保障金由市、鎮(zhèn)街道兩級財政土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險補(bǔ)助金、村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險準(zhǔn)備金和業(yè)主土地流轉(zhuǎn)保證金三部分組成。市鎮(zhèn)（街道）兩級財政土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險補(bǔ)助資金由市、鎮(zhèn)（街道）兩級財政分別按上年新增土地流轉(zhuǎn)面積每畝100元標(biāo)準(zhǔn)提取，列入市鎮(zhèn)（街道）年度財政預(yù)算農(nóng)業(yè)發(fā)展資金專項；村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險準(zhǔn)備金由村集體經(jīng)濟(jì)組織按市財政土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助資金50%標(biāo)準(zhǔn)提取；業(yè)主土地流轉(zhuǎn)保證金由經(jīng)營業(yè)主按不少于每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)向村集體經(jīng)濟(jì)組織交納。

《辦法》規(guī)定，農(nóng)戶委托村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，集中連片100畝以上，流轉(zhuǎn)期限在5年以上，并且流轉(zhuǎn)合同經(jīng)市、鎮(zhèn)街道兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織共同鑒證的流轉(zhuǎn)行為出現(xiàn)風(fēng)險后，可申請啟用風(fēng)險保障金。“風(fēng)險保障金是在經(jīng)營主體遭受災(zāi)害或者其他意外，無法支付租金的情況下才會啟動，用于村集體經(jīng)濟(jì)組織支付本村的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費用。”林蔚云介紹說。“因為流轉(zhuǎn)前期的風(fēng)險管控工作充分，提前做好了預(yù)防，至今尚未發(fā)生過風(fēng)險賠付狀況，市里籌集的近2000萬風(fēng)險保障金一直塵封著。”