上海加快發展“四新”農業面臨問題與對策研究

■上海市農村經濟學會課題組 執筆：徐盤鋼

上海加快發展“四新”農業面臨問題與對策研究

■上海市農村經濟學會課題組 執筆：徐盤鋼

當今世界,經濟全球化和國際一體化以前所未有的速度推進,各國之間農業交流與合作的廣度和深度也不斷推進，農業資源利用(包括土地、水、資金、技術等)和農產品貿易領域的競爭異常激烈。發展“四新”農業，對不斷提高上海農業的現代化水平具有重要的現實意義。

一、上海“四新”農業發展面臨的主要矛盾和問題

“十三五”時期，隨著經濟發展進入新常態，我國農業生產成本快速攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場，資源利用與環境保護的壓力不斷增大，農業發展的條件和環境發生深刻變化，農業供給側結構性改革亟待深入推進，上海“四新”農業發展面臨著諸多問題和挑戰。

（一）農業與二、三產業融合度不高，比較效益低

現代農業發展受自然環境和資源條件的制約。上海人多地少，城市快速擴張，耕地資源嚴重不足。城鄉矛盾是由土地資源的有限性引發的，這也是中國歷史的諸多問題之源。從衣食出發，中國古代很早就提出了保護耕地的主張。“但存方寸地，留與子孫耕”的古人忠告，至今傳詠了千余年。農業用地和建設用地發生了矛盾，這對矛盾在今天主要表現為城鄉用地矛盾。城市建設和農業生產都必須占用一定數量的土地，特別是在今天的實踐中，城市的發展往往是以犧牲農業為代價，一個重要的原因是城市及其以城市為中心的道路等基礎設施建設需要占用大量的耕地，使原本緊張的耕地愈加顯得不足。

隨著工業化和城市化的推進，經濟發展和水土流失加快，耕地面積一直呈銳減趨勢，耕地質量的減退，以及建筑業對耕地的掠奪，極大地影響現代農業發展。據有關部門統計，上海原有320萬畝基本農田，現在已減少到230多萬畝；農業生態環境整體惡化的局面沒有改變，臺風、酷暑和嚴寒等極端氣候現象發生的概率增加，區域性、季節性的干旱、洪澇災害交替出現并有加劇的跡象；養殖業廢棄物、化肥、農藥等農業面源污染控制形勢嚴峻；水環境和土壤環境質量不容樂觀，郊區農村生態環境歷史欠賬較多，農業比較效益低等問題仍然突出。

（二）現代農業基礎設施薄弱，物質裝備水平低

總體而言，農業基礎設施薄弱，物質技術裝備水平低，抗災減災的能力不強仍是一個突出問題。近年來，隨著農業結構調整和產業化經營的深入推進，農業基礎設施建設和物質技術裝備水平低的問題，已經由農業生產環節轉向農業產前、產后環節。很多水利設施，不僅多年來沒有新的發展，而且不斷老化失修。農業產前、產后基礎設施建設滯后和物質技術裝備水平低，還加劇了農產品價格波動的風險和拓展農產品市場的風險，導致農民來自于農業的收入容易出現較大波動。上海由于家庭承包地塊較小，農業機械除糧食生產外較難有用武之地，蔬菜生產機械化因相關單位研制能力跟不上而一時難于實現。蔬菜生產還要用一些外地勞動力，前提要解決機械化問題，特別是綠葉菜生產在收獲環節上的機械化問題。

（三）農業生產成本持續升高，農民增收壓力大

上海的土地流轉費用居高不下，平均每畝田1500元左右；勞動力成本不斷提高，占單位面積產值的60%。農產品生產成本面臨不斷上升的壓力，依靠大量低成本勞動力支撐現代化發展的空間有限。現代生產要素越來越廣泛地滲透到農業生產領域，農業外部成本如物質和服務費用支出增長加快、份額提高。隨著工業化、城鎮化的推進，一方面導致土地要素價格上升，另一方面也帶來農村人口和勞動力結構的變化。農業土地、勞動力要素價格上升，農業生產高成本。一方面高成本導致糧食和農業比較效益下降，種糧口糧化、農業副業化、農民兼業化趨勢越來越明顯，糧食和農業安全面臨的考驗越來越嚴峻。如果沒有有力的政策舉措和機制創新，糧食和農業生產萎縮的風險是存在的。另一方面，農業經營的高成本也將促使農業生產方式轉變和農業政策調整。

（四）農業科技進步難以滿足農業現代化需要

上海的農業科技進步對農業生產做出了巨大貢獻。但對農業科技的投入相對不足，科技人員數量不多，科技成果的轉化和推廣力度不夠，這些都制約著農業現代化前進的步伐。目前的農業科技依然落后于實際需要，主要表現為：一是農業自主研發能力不強，農業科技推廣、應用落后于農業科學研究，許多農業科研成果還沒有轉化為現實生產力；二是基層農業科技人員的工作條件差、待遇低，影響了農業科技工作者的積極性和隊伍的穩定性；三是農民接受和運用科技成果能力較低。

（五）缺少適應現代農業的新型職業農民和經營者

農民素質整體低，從事農業生產的人力資源不足。農業生產經營主體的市場競爭力較弱，農業從業人員不同程度存在年齡偏大、學歷偏低、技能偏弱等問題，非農就業困難和勞動力短缺同時并存。農業生產經營尚未全方位進入信息化、網絡化軌道，制約農業全要素生產力的發展。城鄉發展差距依然較大，農民收入持續較快增長難度加大，城鄉基礎設施和社會保障均等化程度仍需提高。當前農村一些有知識、有技術的青壯年勞動力紛紛打工經商，向非農產業轉移，許多鎮村的農民是老弱婦孺在從事農業生產。因此，真正從事農業生產的農民整體素質比我們想象的還要低。這些農民對農業高新技術的接受能力非常低，農村勞動力科技文化素質的低下對中國建設現代農業造成很大的阻礙。

總體來說，農業新產業尚未形成規模經濟，農業科技成果轉化率需要進一步提高，農業發展新模式仍需加大培育力度，農業發展方式轉變任重道遠，“四新”農業發展需要資源整合、整體推進。

二、上海加快發展“四新”農業的對策與建議

“四新”農業的實質在于從資源依賴轉向創新要素引領，實現資源集約利用和可持續發展。上海在“十三五”和今后一個時期，要在已有基礎上，以“四新”農業為導向，大力推動上海農業率先在全國進行制度創新、科技創新、業態創新，走與國際大都市相適應的現代化農業轉型升級道路。為此，本課題提出以下對策建議。

（一）發展“四新”農業的對策

1.圍繞發展新產業，加快農業與二、三產業融合發展

發展“四新”農業，須堅定不移加快轉變農業發展方式，調整優化農業產業結構。要根據上海工業化、城市化、信息化、國際化的市場需求，圍繞農業供給側結構性改革，從主要追求產量增長和拼資源、拼消耗的粗放經營，盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路，加快構建滿足需求側要求，體現國際大都市特色的新型農業產業體系。

一要調優產能結構，加快形成高效生態、優質特色新產業。要以市場需求為“導航燈”，去低質低效、落后粗放型的農業產能，調整優化農業產業結構和產品結構，從滿足溫飽的農業產能結構向適應全面小康的農業產能結構轉型，提高農業和產品的能級。上海經過多次產業結構調整，已經形成糧經型、鮮活型、多元化的農業產業結構，特別是地產鮮活瓜果等農產品，受到市民的青睞。但是還缺乏規模化、產業化、市場化的集聚效應。在推進新產業發展中，要整合各區環境資源和現有產業特色，如閔行的航天農業、松江的優質稻米、青浦的“三水”農業（水稻、水產、水生作物）、浦東的優質瓜果、金山的生豬糧食、崇明的“三白”（白山羊、白扁豆、老白酒）等特色果蔬、養殖業等，以主導產業、特色產業為龍頭，加快推進“一村一品”、“一鎮一業”、“一區一特色”新產業發展，以特色產業、主導產業構建新型農業產業體系。要提升品牌農產品的規模效應和市場信譽度，深入發掘地方特色加工食品，如金山丁蹄、南翔小籠、七寶羊肉等，使之成為大品牌、大產業。要大力發展適銷對路、中高端的綠色安全的優質鮮活農產品。通過種養結合，發展具有上海特色的健康農業、綠色農業，加快形成新產業新業態。根據調研中有關部門要求，上海要從土壤、環境、資源上堵住和解決農業污染源。要全面調查監測農業水、土、氣等環境污染情況，根據區域的不同情況，調整農業空間布局，形成農業產業與土壤環境相匹配的產業結構。

二要適應需求側要求，大力開拓和發展農業休閑旅游等生態功能產業。大力發展以休閑觀光農業和鄉村旅游為主要形式的農業新產業，是上海發展“四新”農業的重要途徑。隨著上海高度城市化和后工業化時代的到來，上海郊區農業不僅需要發揮米袋子、菜籃子的農產品供給功能，而且要滿足城市居民休閑度假、生態旅游的要求，這也是上海農業進入新階段功能轉型的必然要求。進入新世紀以來，上海農家樂、鄉村旅游業蓬勃發展，形成了一、二、三產業融合發展的新態勢。按照“四新”農業發展的要求，要把休閑農業和鄉村旅游作為滿足城市需求，實現農業增效、農民增收的新興支柱產業，統一規劃、制定標準、創新機制、規范管理，提高產業化市場化水平，提高集聚效應和規模效益，使上海郊區農業成為城市的百花園、后花園、御花園，使農村讓城市更向往。

三要圍繞農業供給側結構性改革，加快形成新型農業產業體系。上海農業在新的轉型發展中，要圍繞供給側結構性改革和發展“四新”農業的要求，加快形成六大新型產業體系：一是高效生態、優質特色農產品產加銷一體化經營體系；二是立足國內外兩個市場的科技創新推廣體系；三是滿足工業化城市化需要的生態循環、休閑旅游農業體系；四是立足長三角、輻射全國的農業社會化服務體系；五是以信息化、國際化為引領的互聯網智慧農業體系；六是以家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體為載體的農業規模化組織化體系。

2.圍繞拓展新業態，促進農業向新經濟方向跨界經營

農業新業態的出現和發展，既是工業化、城市化、信息化的外部推動，也是現代農業在新的歷史階段的自我完善和發展。要緊緊抓住農業新型業態發展的牛鼻子，整合資源，充分發揮區位優勢，全面培育農家樂、農產品加工、農村物業經濟等新型業態，加快農村經濟轉型升級，促進農業增效、農民增收。努力把農業新型業態培育成為本市農村經濟的新增長點、成為促進農民增收的新亮點。一要著力推進農業專業化、產業化。改變農業單純局限于生產領域的傳統思維方式，要延長農業的產業鏈，實現產加銷一體化。要把農業產前、產中、產后的各個環節，都融入市場交換，全面提升上海農業產業化的水平，讓農業在跨界經營中形成新產業新優勢。二要推進農業與相關產業的融合發展。目前，比較成功的就是農業與旅游業的融合發展，形成了一、二、三產業融合發展的結合點，要繼續發展完善農旅結合的新業態。同時上海要加快研究農業與醫藥產業的融合發展。上世紀90年代，歐美發達國家已經利用農產品的分子提煉，生產出了抗衰老、抗糖尿病、抗高血壓等養生保健食品。2016年8月，中央召開了全國健康衛生大會。習近平總書記指出，沒有全民的健康，就沒有全面的小康。上海有條件要在全國率先開展健康農業、養生保健農業研究，實施農業與醫療、養生及科研機構的聯合，為全民健康作出新貢獻。農業還要與文化、教育、體育等上層建筑的產業相結合，形成更多的新業態。三是在經營方式上要通過互聯網、大數據形成信息化智能化新業態。要主動適應“互聯網+”的發展趨勢，推動互聯網技術在農業經營模式創新、精準生產、信息服務和農產品安全追溯體系建設方面的應用。“互聯網+”開創了大眾參與的“眾籌”模式，對于我國農業現代化影響深遠。一方面，“互聯網+”促進專業化分工、提高組織化程度、降低交易成本、優化資源配置、提高勞動生產率等，正成為打破小農經濟制約我國農業農村現代化枷鎖的利器；另一方面，“互聯網+”通過便利化、實時化、感知化、物聯化、智能化等手段，為農地確權、農技推廣、農村金融、農村管理等提供精確、動態、科學的全方位信息服務，正成為現代農業跨越式發展的新引擎。“互聯網+農業”是一種革命性的“產業創新”，形成新產業、新業態，必將開啟我國小農經濟千年未有之大變局。在發展“四新”農業中，要全面建立農產品質量安全追溯系統，確保從田頭到餐桌的農產品質量安全；要大力推廣農業物聯網，通過遙感技術和大數據，實時監測分析農業生產狀況，減少農業自然風險和不良環境的影響，實現農業的標準化規范化生產；要大力發展農村電子商務，引導農民和農業合作組織，通過互聯網，構建農產品網絡銷售系統，提高農產品的市場知曉度和競爭力。

3.圍繞推進新科技，重點突破現代都市農業關鍵性技術

我們要抓住本市建設具有全球影響力的科技創新中心的戰略機遇，打造孫橋現代農業、崇明生態農業和市農科院等現代農業科技創新平臺，努力成為具有全球影響力的農業科技創新中心，成為上海科創中心的重要組成部分和承擔國家農業科技創新戰略任務的研發中心。重點聚焦農業生物技術、農業信息技術等領域，實施農業科技創新戰略性項目和工程，加快推進新品種、新技術、新裝備和新材料的轉化和應用。大力發展現代種業，支持種源基地建設，扶持育繁推一體化種業企業創新發展。結合各區縣實際，聯合科研院所和高等院校等機構，成立區域性、專業性研發中心，加快推進農業實用技術研發和成果轉化，促進農業科技產業化。

上海市農科院最近把10余項自主知識產權成果成功簽訂轉化轉讓協議，轉讓金額達1400余萬元，推動一批科技成果轉化走上了“高速路”。據了解，到“十三五”末，上海都市現代農業科技創新中心力爭實現自主創新能力和綜合競爭力明顯提升，培育一批具有國際影響力的農業科技創新平臺和技術團隊，獲得一批原創性科技成果和關鍵技術產品。同時，構建都市農業科技成果轉化平臺，組建大生態與大健康等新學科領域，為上海都市現代農業發展提供強有力的科技支撐。

4.圍繞形成新模式，大力培育發展新型農業經營主體

培育壯大新型農業經營主體，深入推進農業發展方式轉變,大力發展優質安全農產品,努力走出一條“生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路”。首先,要支持發展農業經營大戶,培育家庭經營農場。隨著農業市場經濟體制的不斷健全和完善,特別是在推進農業經營結構調整過程中,一些掌握農業生產技術且能適應市場變化規律、具備一定農業經營管理經驗的農戶,實現了技術、資金、信息等發展要素的初步積累。其次,要大力發展各種類型的農業專業或綜合合作社。深入開展以“生產標準化、管理規范化、經營集約化、社員技能化、產品品牌化”為目標的農民專業合作社創建活動,提高農民專業合作社運行質量。

建議在本市范圍內可選幾個鄉鎮試點，建立“四新”農業實踐區——“農業綜合體”。該區域內以農業為主導，融合工業、旅游、創意、地產、會展、博覽、文化、商貿、娛樂等三個以上產業的相關產業與支持產業，形成多功能、復合型、創新性產業經濟結合體。逐步形成“產業互聯網+產業基地+產業人才+產業基金+產業金融+產業聯盟”模式，融合“生產、生活、生態”功能，集農業全產業鏈目標的整合、農業科技體系的支撐、現代農業經營體系的優化、多種類型農業園區的結合和一、二、三產業各領域全面拓展的新型復合載體，是一種新型的現代農業發展模式，是“六次產業”創新理念的一種新體現。

（二）發展“四新”農業的有關建議

1.凝聚各方力量,加快上海農業科技創新中心的建設

上海現代農業各類科技創新中心就有四個，分布在市農科院和浦東孫橋、金山區、崇明區各層面。上海市的農業總量本來就不大，區域面積狹小，農業科技創新中心再層層分設，勢必造成投入重復，力量分散，各自為政。建議要加快上海農業科技創新中心的體系建設，在市級層面把四個中心有效組合起來，打農業新技術研究、開發、攻關、推廣的組合拳，集中力量打殲滅戰，有利于更快出成果。

2.推進“三權分置”,建設適應現代農業需要的經營主體

實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利于促進土地經營權在更大范圍內的優化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。這為加快轉變農業發展方式，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的中國特色新型農業現代化道路開辟了新的路徑，同時，也為發展“四新”農業創造了有利條件。因此，上海在原有土地流轉的基礎上，要借鑒外地經驗，結合本市實際，進一步探索以土地承包經營權入股、集體統一經營的土地股份合作制；總結松江區農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理后再發包給有經營能力農戶的家庭農場制；探索農戶承包權不變、協商交換經營權，小塊并大塊，實行“大戶連片”耕種制；探索以土地經營權入股合作社、農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的“合股共營制”；探索土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委托專業服務組織、合作社全托管、半托管開展農業生產經營的“土地托管”等，要因地制宜尋找“三權分置”的有效實現形式。通過土地經營權流轉或共享，形成土地集中型、服務集中型兩種基本規模經營形式，為發展“四新”農業提供有力的支撐。同時，要根據上海城鎮化和農民市民化的快速發展情況，努力探索農村承包地、宅基地、集體建設用地資本化、證券化、工商化的新途徑，為農民增收、農村財富積累創造新的經驗。

3.加大政策扶持,助推“四新”農業的快速健康發展

政策扶持是發展”四新“農業的重要保證。上海各級政府要圍繞“四新”農業的發展，研究制定有關扶持政策。在本課題調研中，基層干部和有關部門強力呼吁：一要切實解決農業設施用地問題。本市對農業設施用地曾經發過文件，但由于有的地方已經超標，因此停止了申報審批。基層干部和農業企業等要求，要科學規劃、合理使用農業設施建設用地。土地管理部門一方面要加快清理過去違規無證用地，另一方面要對發展“四新”農業的設施用地予以支持松綁，使各種項目用地落到實處。二要切實調整國民收入分配格局和財政支出結構，大幅度增加有利于“四新”農業發展的資金投入比重。特別對研發農業新技術的民營企業，要主動關心，在項目立項、資金支持上予以鼓勵。三是根據需要適時建立其它主要農產品的生產補貼制度和農業生產資料市場價格的補貼制度。

4.培育新型職業農民,確保“四新”農業可持續發展

聚焦重點領域，實施國家和本市人才計劃，壯大四新“農業”領軍人才隊伍。培育創新創業文化，建設創新創業服務平臺，健全市場化的人才引進機制，營造人盡其才、才盡其用的制度環境，更好地靠事業成就人，靠機制吸引人，靠環境留住人，讓各類人才愿意來圓上海農業現代化之夢。開展“四新”農業人才實訓基地建設。聯合開展實訓基地建設工作，建設以政府引導、龍頭企業合作社企參與為主的產學研合作的“四新”農業重點領域人才培養實訓基地，為“四新”農業提供人才資源。

5.深入調查研究,加大“四新”農業的研究宣傳力度

積極開展“四新”農業規劃與研究，推動創投機構與“四新”農業企業對接。組織創投機構與“四新”農業項目對接交流，加強跟蹤和服務力度。開展集中宣傳，通過電臺、電視臺、報刊雜志等媒體對“四新”農業進行主題宣傳，設置“四新”農業專題欄目，加強“四新”農業案例等相關信息的共享。加強典型案例宣傳，積極開展應用示范，總結一批典型，引領區域經濟轉型發展。通過媒體對“四新”農業的宣傳，增強“四新”農業在全社會的知曉度和影響力。□